6.2. Стадії бюджетного процесу

магниевый скраб beletage

Як було вказано вище, під стадією бюджетного процесу необхідно розуміти окремий етап здійснення бюджетної діяльності. Розглянемо зміст кожної стадії.

1. Стадія складання проекту бюджету.

Стаття 116 Конституції України поклала обов'язок складання проекту бюджету і проекту Закону про Державний бюджет на Кабінет Міністрів. Кабінет Міністрів організовує роботу по складанню бюджету через Міністерство фінансів. Міністр фінансів України на основі макропоказників економічного та соціального розвитку України й аналізу виконання бюджету поточного бюджетного періоду визначає загальний рівень доходів і видатків бюджету, дає оцінку обсягу фінансування бюджету. На основі цих показників виробляється проект основних напрямів бюджетної політики на подальший бюджетний період, який не пізніше за 1 червня заслуховується Верховною Радою України (ст. 33 Бюджетного кодексу).

Після ухвалення основних напрямів бюджетної політики на майбутній бюджетний період Міністерство фінансів України розробляє інструкції з підготовки бюджетних запитів головними розпорядниками бюджетних коштів, установлюючи порядок і терміни їх подачі.

Головні розпорядники несуть відповідальність за своєчасність, достовірність та зміст поданих Міністерству фінансів бюджетних запитів — пропозицій (швидше прохання) про виділення необхідних для безперебійного функціонування грошових коштів з їх обґрунтовуванням.

Виконавчі органи всіх рівнів доводять у строки, вказані в постанові Кабінету Міністрів України, необхідні вказівки з розробки проектів бюджетів.

Міністерство фінансів України на будь-якому етапі складання і розгляду проекту бюджету проводить аналіз бюджетних запитів з точки зору їх відповідності меті, пріоритетності, ефективності використовування бюджетних кошт.

До 1 квітня року, що передує плановому, Національний банк України подає у Верховну Раду України і Кабінет Міністрів проект основних положень грошово-кредитної політики на майбутній бюджетний період та свій кошторис доходів і видатків на майбутній рік для того, щоб перевищення доходів над його видатками могли врахувати в прибутковій частині Державного бюджету.

Згідно з типовою формою бюджетних запитів, затверджених Міністерством фінансів України, і з урахуванням особливостей складання проектів місцевих бюджетів місцеві фінансові органи розробляють свої інструкції з складання бюджетних запитів, які доводяться до головних розпорядників. Аналіз бюджетних запитів головних розпорядників по місцевих бюджетах здійснюють місцеві фінансові органи. Після схвалення Кабінетом Міністрів України складеного Міністерством фінансів України проекту Закону про Державний бюджет Міністерство фінансів доводить Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям і виконавчим органам відповідних рад розрахунки прогнозованих об'ємів міжбюджетних трансфертів, методику їх визначення та інші показники, необхідні для складання проектів місцевих бюджетів.

Якщо Міністерство фінансів України не погоджується з об'ємами бюджетних запитів головних розпорядників кредитів, питання може виноситися на дозвіл Міжвідомчої комісії, яка створюється для цього. Її рішення доводиться до відома зацікавлених сторін, але остаточне рішення приймає Верховна Рада в Законі про Державний бюджет.

Кабінет Міністрів України приймає постанову про схвалення проекту закону про Державний бюджет і не пізніше 15 вересня року, що передує плановому, подає проект та матеріали, передбачені ст. 38 Бюджетного кодексу, у Верховну Раду України. На цьому, згідно з Бюджетним кодексом України, і закінчується стадія складання проекту закону про Державний бюджет.

2. Стадія розгляду і затвердження бюджету.

Проекти бюджетів і актів про них вносять на розгляд відповідних представницьких органів виконавчі органи. Конституція України в ст. 96 встановила, що не пізніше 15 вересня Кабінет Міністрів України представляє у Верховну Раду України проект Закону про Державний бюджет України наступного року. Право внесення проекту Закону про Державний бюджет України у Верховну Раду України належить тільки Уряду.

Відповідно до ст. 38 Бюджетного кодексу разом з проектом закону про Державний бюджет України Верховній Раді України подаються:

пояснювальна записка до проекту закону про Державний бюджет, у якій міститься інформація про економічний стан держави та макроекономічні показники, на яких грунтуються проект закону про Державний бюджет України; оцінка надходжень доходів і видатків, що включаються до бюджету; пояснення до основних положень проекту Державного бюджету. Обгрунтування включають бюджетні показники за попередній, поточний та майбутній періоди в розрізі бюджетної класифікації; інформацію про те, як в проекті закону про Державний бюджет враховані основні напрями бюджетної політики на майбутній рік; обгрунтування особливостей міжбюджетних взаємостосунків; інформацію про обсяг державного боргового зобов'язання, графіка погашення об'ємів і умов боргів; прогноз основних макропоказників економічного та соціального розвитку України, показників зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків і фінансування на майбутні три бюджетні періоди;

прогнозовані показники зведеного бюджету України відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових ресурсів України;

перелік пільг по податках, зборах (інших обов'язкових платежах) з розрахунком втрат доходів від їх надання;

показники витрат Державного бюджету України, необхідних для завершення програм, врахованих у проекті Державного бюджету, за умови реалізації цих програм у строк більше одного бюджетного періоду;

об'єднання і структура фінансових зобов'язань по державному боргу та державних гарантій на поточний і майбутній бюджетні періоди до повного погашення боргових зобов'язань, включаючи суми на погашення державного боргу;

перелік інвестиційних програм на майбутній бюджетний період, під які можуть надаватися гарантії Кабінету Міністрів України;

доклад про хід виконання Державного бюджету України в поточному бюджетному періоді;

проекти кошторисів усіх державних цільових фондів, створених за рахунок обов'язкових платежів відповідно до законодавства;

пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту Державного бюджету України;

інші матеріали, визначені Кабінетом Міністрів.

Проект закону про Державний бюджет розглядається народними депутатами України, комітетами, фракціями і групами Верховної Ради України. Верховна Рада України до першого розгляду проекту закону про Державний бюджет України може повернути його Кабінету Міністрів України на доробку на тижневий термін. На першому читанні проекту закону про Державний бюджет України з докладом про висновок та пропозиції Верховної Ради України з цього питання виступає Голова Комітету із питань бюджету. За висновки і пропозиції депутатів голосується в цілому. Постатейне голосування застосовується у випадках неприйняття Верховною Радою України поданого Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет.

Затвердження висновку та пропозиції Верховної Ради України до проекту закону про Державний бюджет вважається ухваленням проекту закону про Державний бюджет України в першому читанні.

Доопрацьований Кабінетом Міністрів України проект закону про Державний бюджет подається Верховній Раді України. При розгляді проекту закону про Державний бюджет України не розглядаються пропозиції народних депутатів України, комітетів Верховної Ради України, депутатських груп і фракцій щодо змін проекту. Заслуховується висновок Комітету Верховної Ради з питань бюджету з приводу того, як враховані Кабінетом Міністрів України бюджетні висновки Верховної Ради України. На другому читанні перш за все затверджується загальний обсяг дефіциту (профіциту), доходів і видатків Державного бюджету з подальшим постатейним голосуванням проекту закону про Державний бюджет України. Друге читання має бути закінчено не пізніше 20 листопада року, що передує плановому. Згідно з п. 3 ст. 43 Бюджетного кодексу загальний обсяг дефіциту (профіциту), доходів і видатків Державного бюджету України на майбутній рік, об'єм міжбюджетних трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів, повинні бути прийняті у другому читанні обов'язково і не підлягають розгляду в третьому читанні.

У тижневий термін після схвалення проекту закону про Державний бюджет України в другому читанні Кабінет Міністрів України доводить виконавчим органам Автономної Республіки Крим, місцевих органів самоврядування положення і показники міжбюджетних відносин, проголосовані Верховною Радою України в другому читанні. На підставі цих даних відповідні органи готують проекти рішень про місцеві бюджети (частини 5 — 8 ст. 75 Бюджетного кодексу).

Третє читання повинне початися не пізніше за 25 листопада року, що передує плановому (ст. 44 Бюджетного кодексу). Після докладу Голови Комітету із питань бюджету та співдоповіді Міністра фінансів України Верховна Рада України проводить голосування за статтями, не прийнятими у другому читанні, і за проектом закону в цілому.

Закон про Державний бюджет повинен бути прийнятий не пізніше 1 грудня.

Бюджетний кодекс визначає основний зміст закону про Державний бюджет (ст. 38 Бюджетного кодексу). В ньому повинні бути визначені:

загальна сума доходів та загальна сума видатків (з розподілом на загальний і спеціальні фонди, а також з розподілом видатків на поточні й капітальні);

граничний об'єм річного дефіциту (профіциту) Державного бюджету України в майбутньому бюджетному періоді та державного боргу на кінець майбутнього бюджетного періоду, повноваження на надання державних гарантій, а також обсяг цих гарантій;

бюджетні призначення головним розпорядникам коштів Державного бюджету України за бюджетною класифікацією;

доходи бюджету за бюджетною класифікацією;

бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів;

розмір оборотної касової готівки Державного бюджету України;

розмір мінімальної заробітної плати на плановий бюджетний період;

рівень прожиткового мінімуму на плановий бюджетний період;

додаткові положення, що регламентують процес виконання бюджету.

У законі міститься багато показників, які Верховна Рада України може затвердити, проте без показників, установлених ст. 38 Бюджетного кодексу України, закон про Державний бюджет не може бути прийнятий.

Бюджетний кодекс України передбачає ситуацію, коли закон про Державний бюджет України не приймається до встановленого терміну і новий бюджетний період починається без затвердженого бюджету. Згідно зі ст. 46 Бюджетного кодексу в таких випадках бюджетні кошти можуть витрачатися тільки: 1) на цілі, які були включені до бюджету минулого періоду та включені в проект закону про Державний бюджет на теперішній період, поданий Верховній Раді України; 2) щомісячно видатки Державного бюджету України не можуть перевищувати 1/12 обсягу видатків, визначених законом про Державний бюджет за попередній бюджетний період, окрім видатків на погашення боргових зобов'язань відповідно до кредитних договорів (ч. 4 ст. 15 Бюджетного кодексу) і видатків спеціального фонду бюджету (ч. 4 ст. 23 Бюджетного кодексу), забороняється фінансування видатків на капітальні витрати, крім випадків, пов'язаних з уведенням військового або надзвичайного стану.

Якщо такі видатки були проведені, але не включені в затверджений закон про Державний бюджет, міністр фінансів України повинен інформувати Верховну Раду про це не пізніше за два місяці після затвердження Державного бюджету.

У випадках виникнення відхилень оцінки прогнозу надходжень до бюджету від прогнозу, врахованого при затвердженні Державного бюджету, Бюджетний кодекс передбачає можливість внесення змін у діючий закон. Якщо перевищена прибуткова частина Державного бюджету більше ніж на 15 %, причому це встановлено за підсумками трьох кварталів, Міністерство фінансів повідомляє про це Комітет Верховної Ради із питань бюджету, а Кабінет Міністрів України протягом двох тижнів зобов'язаний подати у Верховну Раду України проект закону про внесення змін у закон про Державний бюджет.

Верховна Рада України вносить зміни в закон про Державний бюджет України і в тому випадку, коли протягом кварталу бюджет недо- отримує більше ніж 15 % від суми, передбаченої розписом Державного бюджету. Порядок внесення змін у видаткову частину Державного бюджету такий же, а після внесення змін до бюджету Міністерство фінансів України має провести секвестр видатків за усіма статтями, крім захищених.

3. Виконання бюджету.

Основним документом для виконання бюджету є бюджетний розпис, що складається Міністерством фінансів України і затверджується міністром фінансів протягом місяця після вступу в силу закону про Державний бюджет. Розпис складається так, щоб по можливості вдалося уникнути касових розривів, тобто доходи, які поступають, покривають необхідні видатки. Розпис подається для виконання Державному казначейству.

Усі зміни бюджету, пов'язані з його виконанням, відображаються через розпис.

Міністерство фінансів України прогнозує та аналізує доходи бюджету і наділяє винятковим правом надання відстрочень зі сплати податків, зборів на умовах податкового кредиту. За поданням органів стягнення Міністерство фінансів України повертає кошти, які помилково або з завищенням зараховані до бюджету.

Органи стягнення забезпечують своєчасне і в повному обсязі надходження доходів до бюджету відповідно до законодавства.

Доходи бюджетів зараховуються безпосередньо на єдиний казначейський рахунок і не можуть акумулюватися на рахунках органів стягнення.

З 1998 року в Україні перейшли на казначейську форму виконання бюджету. Механізм касового виконання Державного бюджету за видатками регулюється наказом Державного казначейства України № 3 від 22 січня 2001 року, а за доходами — наказом Державного казначейства України від 19 грудня 2000 року № 131. Згідно цим наказам розпорядникам I та II ступенів відкриваються зведені особові рахунки для зарахування коштів без визначення кодів функціональної класифікації видатків, які підлягають подальшому перерахуванню на особові і реєстраційні рахунки.

Особові рахунки — це рахунки, що відкриваються в органах Державного казначейства розпорядникам бюджетних коштів (окрім розпорядників III ступеня) для зарахування коштів, що підлягають подальшому розподілу і переказу конкретному розпоряднику (одержувачу) коштів.

Реєстраційні рахунки відкриваються в органах Державного казначейства розпорядникам та одержувачам коштів Державного бюджету для обліку операцій із коштами загального фонду бюджету, а спеціальні реєстраційні рахунки — для обліку доходів і видатків, передбачених їх кошторисами в частині спеціального фонду.

Головними розпорядниками є: за Державним бюджетом — міністри та керівники центральних органів виконавчої влади; за місцевими бюджетами — керівники відділів обласних, міських, районних держадміністрацій; за сільськими і селищними — голови сільських та селищних рад.

Головні розпорядники наділяються правом використовувати бюджетні кошти на утримання апарату управління, на централізовані заходи і розподіляти кошти між нижчими розпорядниками.

Розпорядники II ступеня — бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважених на отримання бюджетних коштів, використання їх на покриття витрат, пов'язаних з діяльністю установи, та на розподіл коштів для переведення розпорядникам III ступеня і безпосередньо підлеглим їм одержувачам.

Головні розпорядники коштів Державного бюджету визначають мережу нижчих розпорядників на території області та не пізніше 15 днів до початку бюджетного періоду подають їх Державному казначейству на паперових або електронних носіях за певною формою.

Розпорядники II ступеня визначають мережу розпорядників бюджетних коштів III ступеня й одержувачів у територіальному розрізі. Об'єднані дані доводяться на паперових або електронних носіях до відділень Державного казначейства. Відповідно до отриманих реєстрів і наявності грошових коштів управління зараховує кошти на особові рахунки розпорядників II ступеня для подальшого їх розподілу.

Орган Державного казначейства видає клієнтам виписки з рахунків за наслідками попереднього операційного дня або на прохання клієнта. Виписка з рахунку — це індивідуальний нормативно-правовий акт, що підтверджує зарахування грошей на особовий рахунок і дає можливість розподілити ці грошові кошти між одержувачами або виписати платіжне доручення.

Відповідальність за невчасний розподіл та видачу платіжних доручень несуть відповідні розпорядники грошових коштів. На органи Державного казначейства покладена перевірка відповідності сум, вказаних у платіжному дорученні, бюджетним призначенням і планам асигнувань, наявність зареєстрованих цивільно-правових та інших договорів на виконання робіт, які оплачуються за рахунок бюджетних коштів, послуг та ін., і даних про розміщення цих установ.

В основному розрахунки бюджетних організацій з юридичними особами здійснюються в безготівковому порядку. Проте заробітна плата, стипендії, допомога, гроші на витрати у зв'язку зі службовими поїздками видаються готівкою.

Заявки на видачу готівки видаються розпорядниками бюджетних коштів на осіб, з якими укладені договори на повну матеріальну відповідальність. Це, як правило, касири, що одержують готівку в банку і видають її з каси.

Виписуючи заяву на видачу готівки, керівник бюджетної установи вказує на наявність або відсутність заборгованості по сплаті податків та підписує платіжне доручення на перелік до бюджету із коштів, що виділяються установі, сум обов'язкових платежів — прибуткового податку з громадян, сум нарахувань до Фонду соціального страхування України, сум внесків страховок до Пенсійного фонду, до Фонду соціального страхування у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю; до Фонду соціального страхування від нещасних випадків, інших податків і обов'язкових платежів, пов'язаних з виплатою заробітної плати. За отримані матеріальні цінності керівники подають підтверджуючі документи.

Д ля отримання готівки з банку Державне казначейство видає розпорядникам бюджетних коштів чекові книжки, які підлягають реєстрації.

Установи, що фінансуються з Державного та місцевих бюджетів, одержують кошти для свого функціонування на основі кошторисів. Стаття 51 Бюджетного кодексу визначає кошторис як основний плановий документ бюджетної установи, що надає повноваження на отримання доходів і здійснення витрат, визначає обсяг та напрям коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій і досягнення мети, визначеної на бюджетний період відповідно до бюджетних асигнувань.

Розпорядники бюджетних коштів (асигнувань) можуть виконувати свої обов'язки по керівництву установами, пов'язаними з витратами бюджетних грошових коштів, тільки у межах асигнувань, передбачених у відповідних бюджетах і складених на їх основі кошторисів. Будь-які договори, що укладаються бюджетними установами з перевищенням асигнувань, які виділяються з бюджетів, вважаються недійсними (п. 6 ст. 51 Бюджетного кодексу).

4. Завершення бюджету.

Відповідно до ст. 57 Бюджетного кодексу не пізніше 31 грудня або в останній день іншого бюджетного періоду Державне казначейство України закриває всі рахунки, відкриті в поточному бюджетному періоді. Як виняток, Міністр фінансів може визначити інший строк закриття рахунків, але він не може пізніше ніж через п'ять робочих днів після закінчення бюджетного періоду.

На кінець бюджетного періоду Державне казначейство України зберігає залишки коштів на рахунках спеціального фонду Державного бюджету України для покриття відповідних витрат у майбутньому бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення. Рахунки спеціального фонду відкриваються в наступаючому бюджетному періоді з урахуванням невитрачених у попередньому році коштів, які були отримані на виконання відповідних завдань.

Надходження і витрати враховуються в тому бюджетному періоді, в якому вони були здійснені.

Захищеними статтями видатків бюджету вважаються статті видатків Державного бюджету, що визначаються у щорічних законах про Державний бюджет і не підлягають скороченню при секвестрі видатків.

На території кожного місцевого органу самоврядування порядок формування бюджету встановлюється представницьким місцевим органом, але він має повністю відповідати Бюджетному кодексу і закону про Державний бюджет.

На всіх стадіях бюджетного процесу органи, уповноважені державою, здійснюють контроль за дотриманням бюджетного законодавства. Повноваження органів із здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства встановлені статтями 109 — 115 Бюджетного кодексу.

Із уведенням Бюджетного кодексу вперше в бюджетному законодавстві з'явилися статті, в яких дається поняття бюджетного правопорушення, визначаються підстави для припинення бюджетних асигнувань, роз'яснюються поняття нецільового використання бюджетних коштів і встановлюється положення про те, що особи, винні в порушенні бюджетного законодавства, несуть усі види юридичної відповідальності, передбаченої законодавством.