2.2. Роль місцевих бюджетів у фінансовій системі держави

магниевый скраб beletage

Надання населенню суспільних благ стає однією з функцій органів місцевого самоврядування в економіці вільної конкуренції, фінансування яких здійснюється за рахунок місцевих бюджетів. Бюджет посідає провідне місце у фінансовій сис­темі кожної держави незалежно від політичної системи, адміністративного і тери­торіального устрою. На відміну від інших ланок фінансової системи він охоплює все суспільство, усіх юридичних і фізичних осіб. Економічна природа місцевого бюджету якраз і проявляється у тому, що за його допомогою місцеві органи само­врядування намагаються надати суспільству унікальні блага та послуги за принци­пом територіального поділу, які істотно впливають на рівень добробуту та якість життя.

Отже, поняття місцевого бюджету можна сформулювати як фонд фінансових ресурсів, які перебувають у розпорядженні органів виконавчої влади відповідного органу місцевого самоврядування для виконання покладених на нього функцій, пе­редбачених конституцією.

За своєю формою місцевий бюджет — це основний фінансовий план органів місцевого самоврядування, за матеріальним змістом — централізований фонд їх фі­нансових ресурсів.

Наукові основи існування фінансової системи місцевого самоврядування, ви­ділення її із системи державних фінансів вперше зроблено Адамом Смітом в роботі "Багатство народів".

Історично потужний розвиток теоретичних основ існування місцевих бюджетів як головної ланки фінансів місцевих органів влади відбувся наприкінці 19 на почат­ку 20 ст. в Німеччині. Найбільш яскравими представниками німецької економічної школи були ЛШтейн (1815-1890), Р.Вагнер (1835-1917), Р.фон Кауфман (1840­1918). Вони ставили в центр уваги своїх досліджень проблему необхідності окремих досліджень крім державних та приватних фінансів, також такої ланки фінансової системи як фінанси місцевих громад або місцеві фінанси.

У дореволюційній Російській імперії, до складу якої входили і українські землі, проблема економічного забезпечення діяльності місцевих органів влади до початку 20-го ст. знаходила своє відображення опосередковано, через ідеї за­гального розширення прав населення, особливо в сільській місцевості. Після зем­ської реформи 1864 р. активно досліджують проблеми фінансового забезпечення земств такі автори як Б.Г.Веселовський, П.П.Гензель, В.А.Лебедев, І.Х.Озеров, А.М.Свірщевський. Сучасні українські дослідники місцевого самоврядування із наукових досліджень того часу виділяють окремо опубліковану в 1898 р. пра­цю професора Київського університету А.Цитовича "Місцеві витрати Прусії у зв'язку з теорією місцевих витрат", як перше наукове дослідження з цієї пробле­матики в Україні.

Об'єктивною причиною порівняно низького з зарубіжними країнами розвитку інституту місцевих бюджетів в дореволюційній Росії є пізній перехід до капіталіс­тичного шляху розвитку. Місцеві бюджети дореволюційної Росії характеризуються незначною самостійністю і обмеженою фінансово-матеріальною базою місцевих ор­ганів влади. В той час як в Англії на долю місцевих бюджетів припадало 46% загаль­ного обсягу бюджетних коштів, в Прусії — 32%, у Франції — 28%, в Росії лише трохи більше 15%.

Аналізуючи дореволюційний досвід розвитку місцевого самоврядування, не­обхідно зібрати і використати всі найкращі надбання в сфері місцевих бюджетів (таб.1)

Таблиця 1

Види бюджетів

доходи всього, млн крб.

Частка, %

Обсяг загальнодержавного бюдж бюджету

3428,0

84,3

Місцеві бюджети, з них:

640,0

15,7

- земські

288,0

7,1

- міські

276,0

6,8

- волосні та сільські

76,0

1,8

Усього по бюджету Росії

4068,0

100,0

Поява терміну "самоврядний бюджет" (selfgornmental budget) асоціюється з по­явою терміну "самоврядування" (selfgovernment) у XVIII сторіччі у Англії. Згідно історичних заміток Н. Честера, поняття місцевого бюджету визначається у двох зна­ченнях:

1)         коли під самоврядною організацією розуміється держава, бюджет самовря­дування покликаний виконувати загальнодержавні завдання, делеговані на місцеві рівні (збори податків тощо);

2)         коли мається на увазі власне самоврядування у містах Англії без втручання парламенту, і де бюджет покликаний виконувати задачі місцевого рівня — утримання доріг, лікарень, місцевих церков та ін.

Хоча ще у ті часи було визначення бюджету органу самоврядування, визначен­ня доходної бази місцевого бюджету прийшло до нас із дослідженнями німецького вченого-економіста Р. Гнейста, який у XIX столітті хоча і запозичив цей термін з англійської юридичної науки, визначив його принципово по-новому, зазначивши необхідність власних та регульованих доходів у доходній базі місцевого бюджету. Головною вадою тлумачень Гнейста, як представника політичного напрямку дер­жавницької теорії місцевого самоврядування, було те, що він був переконаний у необхідності покриття лише поточних витрат за рахунок місцевого чи державного оподаткування, не враховував при цьому необхідність у фінансових ресурсах на са­морозвиток місцевих громад у майбутньому. Подальше використання цього терміну потребувало його точного визначення.

Еволюцію поглядів на сутність самоврядного бюджету громади простежив відо­мий французький економіст Рене Штурм, який казав: "Бюджет самоврядної грома­ди — це акт, що передбачає і дозволяє щорічні доходи і витрати чи інші повинності, які підпорядковуються законами тим же правилам" [191, с.7], а його співвітчизник Жан Б. Сей вважав, що "бюджет — це рівновага між державними потребами та ко­штами" [191, с.586].

структура бюджетів Російської імперії в 1913 р

(за А.П.Погребицьким)

Проте усвідомлення економічної суті місцевого бюджету пройшло довгий шлях свого становлення. Хоча економічні відносини формування місцевих фінансових ресурсів були відомі ще у феодальному суспільстві, перші наукові визначення міс­цевого бюджету з'явились тільки на початку XIX століття, адже визначення міс­цевих фінансів як сукупності теоретичних положень було явищем об'єктивним та зумовлене розвитком демократичних засад у суспільстві. Так, вперше поняття міс­цевого бюджету згадується у енциклопедичному словнику Блокгауза та Ефрона, де стверджується, що місцевий бюджет, з погляду держави, це загальний фінансовий закон місцевої общини, на якому базується розпис доходів та витрат общини, а та­кож забезпечення виконання доходів та витрат держави у цілому. Сам же бюджет у цьому джерелі тлумачиться як такий, який "дає постійні норми для класифікації державних доходів та видатків". У даному тлумаченні місцевого бюджету ще пере­важають лише функціональні аспекти над економічними, проте вже в цей період деякі вчені досить ґрунтовно формулюють його економічну суть. Так, італійський вчений-фінансист Л. Косса у своїй праці "Основи фінансової науки" формулює на­ступні вимоги до місцевого бюджету, а саме: витрати бюджету общини повинні про­водитися зі згоди тих, хто дає кошти для їх здійснення та місцева влада, якій доруче­но витрачати суми, повинна підлягати серйозному контролю.

Наведені визначення місцевого бюджету та його доходної бази свідчать про те, що єдиного погляду на їх сутність не було. Це можна пояснити передусім тим, що спочатку місцевий бюджет, як офіційний документ, був звітом про фактично зібрані доходи і зроблені витрати самоврядної громади. Надалі, з розвитком фінансової сис­теми держави, постала необхідність заздалегідь визначати доходи такої громади для покриття покладених на неї державних повноважень. Природа та сутність доходної бази місцевих бюджетів, її призначення та роль та і саме визначення місцевого бю­джету у ті часи постійно змінювалось. Найпоширенішим вже на початку XX століт­тя стало визначення місцевих фінансів як місцевого фінансового господарства ад­міністративних одиниць, а місцевого бюджету як сукупності матеріальних засобів, які перебувають у розпорядженні місцевих органів влади для досягнення їх цілей. Природою доходної частини бюджету, як правило, називали податкові надходження на покриття знову ж таки лише поточних витрат.

На той час розвитку фінансової думки поняття місцевого бюджету, так само, як і місцевих фінансів, ототожнювалося з поняттям державних фінансів, але в більш вузькому значенні — головним завданням общин та місцевих органів самоврядуван­ня вважалося саме забезпечення виконання регіоном державного бюджету та зби­рання саме загальнодержавних податків та зборів на даній території. Так, відомий французький фінансист П. Годме писав про те, що місцевий бюджет є складовою державних фінансів, а державні ж фінанси — це ніщо інше як суспільне багатство грошей та кредиту, що перебуває у розпорядженні органів держави. Саме у цьому твердженні вперше зароджується ідея про те, що за допомогою місцевого бюдже­ту держава, поряд із розв'язанням класичних проблем, покладених на державний бюджет, як політичних, оборонних, зовнішньоекономічних завдань, починає вико­нувати соціальну функцію суспільного добробуту. Користуючись розмежуванням фінансових ресурсів на загальнодержавні та місцеві, держава забезпечує населенню матеріальний достаток та безпечне існування, і немалу роль у цьому вперше почина­ють відігравати саме місцеві бюджети, за рахунок доходної частини яких і покрива­ються необхідні місцевим органам влади видатки.

Наведене визначення термінів "місцевий бюджет" та "доходи місцевого бюдже­ту" відображало їх головний зміст і було основним в економічній літературі до по­чатку 90-х років XX ст..Головну увагу радянська фінансова наука приділяла змісту саме державного бюджету, тобто розглядала не власне бюджет, а лише окремі його складові (союзний бюджет, бюджети союзних республік, бюджети міст тощо) та їх форми (брутто та нетто).

Відновлення в Україні інституту місцевого самоврядування об'єктивно пов'язано зі зростанням ролі місцевих органів влади, діяльність яких у попередній період була надзвичайно обмеженою. У 1991- 2001 роках в Україні виразно проя­вилася тенденція до розширення завдань та функцій, які покладаються на місцеві органи влади. Разом з цим, помітною є й інша тенденція — відставання процесу ста­новлення фінансів місцевих органів влади відповідно до нових завдань місцевої вла­ди. У зв'язку із такими завданнями місцевого бюджету зростає роль доходної бази бюджету органу місцевого самоврядування для їх виконання.

Підхід до змісту бюджету як фінансового плану зберігався весь період існування незалежності України в різних законодавчих актах. Зокрема, у ст. 1 Закону України "Про бюджетну систему України", який діяв на території України до прийняття Бю­джетного Кодексу 27 липня 2001 року, було зазначено: "Бюджет — це план форму­вання і використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій, здійснюваних органами державної влади України, органами влади Автономної Республіки Крим (АРК) і місцевими Радами народних депутатів" [82, ст. 2].

Згідно з прийнятим 2001 року Бюджетним Кодексом України та закріплених Конституцією України норм до місцевих бюджетів віднесено:

1.         Обласні бюджети, бюджет АРК, бюджети міст Києва та Севастополя (з огля­ду на особливості їхнього правового та економічного статусу);

2.   Районні бюджети;

3.         Бюджети територіальних громад (бюджети міст, сільські, селищні та районів у містах).

При визначенні поняття "місцевий бюджет", необхідно передусім відображати найважливіші його сторони: матеріальний зміст, сутність і форму.

Місцевий бюджет як економічна категорія має певні, властиві лише йому осо­бливості :

1)         зосередження частини національного доходу в руках органу місцевого само­врядування

2)   її подальше використання на загальнодержавні потреби

3)         перерозподіл національного доходу між галузями виробництва та адміністра­тивно-територіальними одиницями.

Перерозподіл ВВП за допомогою бюджетних відносин охоплює не тільки процес формування фонду фінансових ресурсів у масштабах держави, а й між- територіальний перерозподіл фінансових ресурсів, що досягається у першу чер­гу за рахунок різного рівня централізації територіальних доходів у відповідних бюджетах.

Рівень впливу стану бюджету на суспільство, характер і результати цього впли­ву залежать від таких основних факторів:

—  ступеня регламентованості бюджетного процесу;

—  бюджетного устрою;

—  побудови бюджетної системи.

Управління бюджетом може бути ефективним лише тоді, коли бюджетна модель держави відповідатиме конкретним історичним і соціально-економічним умовам, та спиратиметься на організований бюджетний процес. Формування бюджетних відносин на місцевому рівні — найскладніший етап в організації місцевих бюдже­тів. Включення у сферу бюджетних відносин органів місцевого самоврядування як суб'єктів державного управління означає наділення їх правом розпоряджатися ви­значеною часткою бюджетного фонду.

Таким чином, формування бюджетних відносин з участю органів місцевого са­моврядування пропонує розмежування бюджетних потоків між органами місцевого самоврядування та вищестоящими державними структурами.

Ст. 1 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" тлумачить категорію "місцевий бюджет" так: "Бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет) яв­ляє собою план формування і використання фінансових ресурсів, необхідних для виконання функцій і повноважень місцевого самоврядування"

Доходна база місцевих бюджетів відіграє особливу роль у бюджетній системі держави, зокрема:

•           Доходна база місцевих бюджетів є важливим інструментом фінансового ре­гулювання. За її допомогою виконується фіскальна функція бюджету та від­бувається перерозподіл частини ВВП України.

•           Доходна база місцевих бюджетів найбільш швидко реагує на зміни, що від­буваються в економічному житті даної території.

•           Стабільна дохідна база місцевих бюджетів сприяє пропорційному розвитко­ві територій. У взаємодії з доходною базою державного бюджету вона є ін­струментом фінансового вирівнювання, який застосовується за допомогою різних методів бюджетного регулювання.

•           3 доходної частини місцевих бюджетів фінансується більшість державних ви­трат, головним чином соціальних. За її допомогою впроваджуються у життя більшість загальнодержавних програм, пов'язаних з розвитком господарської і соціальної інфраструктури регіону. За рахунок коштів місцевих бюджетів фі­нансуються різні цільові програми, насамперед соціальні (доплати на житлово- комунальні послуги, допомога ветеранам, багатодітним сім'ям тощо).

•           Доходна база місцевих бюджетів має регулюючі, закріплені і власні доходні джерела її формування. Місцевим органам влади також надано право само­стійно визначати напрями використання власних коштів.

•           Стан доходної частини місцевих бюджетів повністю відображає політику органів місцевого самоврядування і є основним інструментом у її реалізації. Завдяки можливості самостійно визначати напрями використання власних бюджетних коштів місцева влада має можливість визначати пріоритети в розвитку даної територіальної одиниці.

•           Місцевий бюджет можна розглядати також як основний фінансовий план розвитку територіальних громад.

Система місцевих бюджетів існує в усіх країнах світу. Проте її розвиток і функ­ції зумовлені рядом національних, політичних та інших факторів

На формування доходної бази місцевого бюджету впливають різні фактори, які можна об'єднати у три групи:

—   економічні,

—   соціальні

—   політичні.

Найбільший вплив мають економічні та політичні фактори, оскільки пов'язані з макроекономічними процесами, що відбуваються у сфері суспільного виробництва. До них можна віднести обсяги ВВП, НД, економічний підйом (спад) виробництва, інфляцію, безробіття, податкову і бюджетну політику.До економічних факторів на­лежать також інвестиційні витрати на розвиток народного господарства, співвідно­шення коштів, що спрямовуються на споживання і накопичення. Політичні фактори безпосередньо пов'язані із забезпеченням обороноздатності держави і підтримкою внутрішнього правопорядку, організації управління державою, зміцненням законо­давчої, виконавчої і судової влади.

Так у США, Японії, Німеччині з місцевих бюджетів фінансується біля 40% всіх бюджетних витрат цих держав. Більшу частину видатків направляють на утримання закладів освіти, охорони здоровчя і соціального забезпечення, органів правопоряд­ку, будівництво місцевих шляхів тощо. Майже у всіх країнах світу бюджетні видат­ки поділяють на поточні та витрати розвитку. Відповідно кожний розділ видатків розвитку має свої джерела доходів, закріплені чинним законодавством держави.

Соціальніфактори,щовпливаютьнаформуванняівиконаннябюджету,зумовлені особливостями відтворення робочої сили і населення держави в цілому. Сюди слід віднести:

—   кошти, що спрямовуються на соціально-культурні заходи;

—   соціальний захист;

—   обсяг і рівень заробітної плати різних категорій громадян;

—   розмір споживчого кошика;

—   контингент учнів, студентів,

—   хворих, осіб, що потребують соціальної допомоги тощо.

Україна, порівняно з іншими європейськими країнами, має свої особливості в сфері надання суспільних послуг. Історично склалося так, що в ході індустріалізації та колективізації, що здійснювалися (у 30-ті роки ХХ століття), і завдяки економіч­ній політиці СРСР післявоєнного періоду матеріальна база, повчязана із наданням суспільних послуг, в основному була створена при виробничих підприємствах, заво­дах, шахтах, колгоспах, радгоспах та інших господарчих структурах. Таким чином, основна частина завдань, які у західноєвропейських країнах забезпечують органи місцевого самоврядування, в Україні, як до речі, і в інших республіках колишнього СРСР, була покладена на господарські структури. На початку 90-х років у так звано­му відомчому підпорядкуванні на балансі господарських структур перебувало до по­ловини державного житлового фонду, 50-60% дитячих садків, клубів, палаців куль­тури, піонерських таборів, початкових шкіл, будинків відпочинку та інших об'єктів соціально-культурної сфери. Значна частина енергетичних, теплових та водогінних мереж була також створена підприємствами і обслуговувала міста та селища.

Саме при формуванні доходів місцевих бюджетів за рахунок податкових над­ходжень і з'явилися ідеї останніх років існування СРСР щодо "формування бюдже­ту знизу". Але, як свідчить аналіз нашої недавньої історії, саме застосування тако­го принципу у 1990 — 1991 роках призвело до розпаду СРСР. Адже тоді спочатку

О.О. Сунцова

місцеві фінанси

Прибалтика, а згодом Україна та Росія заявили про нові підходи формування со­юзного бюджету, а саме "знизу догори", і на 5 липня 1991 року СРСР залишився без бюджетних ресурсів. З іншого боку, формування місцевого бюджету "зверху" також економічно неефективне і фактично позбавляє місцеві органи влади можливості повністю здійснювати свої повноваження, особливо делеговані, і суперечить існу­ючому законодавству України, а саме Конституції та Європейській хартії місцевого самоврядування, яку ратифікувала Верховна Рада України. Отже, питання нових підходів до формування державного та місцевого бюджетів дуже важливе для збере­ження стабільності у державі взагалі.

З досвіду СРСР відомо, що формування місцевих бюджетів за одноканальним принципом "знизу догори" веде до розпаду держави, а формування бюджету за принципом "спочатку догори, а потім донизу" (що існує на сьогодні в Україні) веде до занепаду місцевих громад,тому необхідно розібратись, чи можна на Україні за­безпечити одночасно і єдність держави і розвиток громад.

Крім того, до занепаду місцевих громад у колишньому СРСР призвела коруп­ція майже на усіх гілках влади. Останнім часом оприлюднене дослідження Марка Стабіля впливу корупції на ефективність функціонування суспільного сектору еко­номіки. З цього дослідження видно, що хижацьке поводження корумпованих чи­новників і сильні позиції бюрократичного апарату призводять до серйозних змін у структурі державних витрат і, як наслідок, до значних перекручень результатів про­веденої фіскальної політики.

Внаслідок економічної ситуації в країні, що склалася, з кожним роком незалеж­ності розміри бюджетів органів місцевого самоврядування стають дедалі меншими, і звинуватити у цьому можна тільки політику центрального уряду, зважаючи на той факт, що місцеві бюджети в Україні формуються за принципом "спочатку догори, а потім трошки донизу".

Забезпечення місцевих органів влади необхідною кількістю фінансових ресурсів у доходах місцевого бюджету має багато проблем. Так, якщо для покриття видатків у межах власних повноважень у більшості регіонів України відбувається більш-менш стабільно, то на покриття доходами у місцевому бюджеті видатків на виконання деле­гованих державою повноважень, як правило, фінансових ресурсів не вистачає. Таким чином можна констатувати невідповідність програм державного та місцевого регу­лювання, коли Верховна Рада України, встановлюючи, наприклад, пільги на проїзд пенсіонерам чи обов'язкове безкоштовне харчування у школах, фактично перекладає на місцеві органи влади виконання таких соціальних обіцянок, не надаючи при цьому майже ніяких коштів у доходи бюджету органу місцевого самоврядування. Відомо, що така практика вступає у протиріччя з Конституцією, де у статті 142 частині 2 чітко встановлено що "витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою".

Отже, місцеве самоврядування, як і держава, є інструментом, який надає сус­пільні послуги, і для надання таких послуг їм необхідна стабільна та фінансово силь­на доходна база. Ідеологія надання суспільних послуг, як зміст діяльності органів влади, в Україні є все ще новою. Вона прийшла на зміну ідеології місцевої влади як інституту командування територіями. Ефективність та масштаби діяльності місце­вих органів в сфері надання суспільних послуг, головним чином, залежать від стану фінансів місцевих органів влади. Діяльність місцевих органів влади у сфері надання суспільних послуг за рахунок саме доходної частини їх бюджетів є однією з форм регулювання економічного і соціального розвитку країни.

Держава має податково регулювати економічні відносини при проведенні полі­тики деволюції, а це потребує гнучкої податкової політики, яка дає змогу оптималь­но пов'язати інтереси держави з інтересами товаровиробників та громадян платни­ків податків. При цьому податкове законодавство розвинених країн має гнучкий механізм, який чітко реагує на зміни в економіці. У фінансовій системі місцевих органів влади мобілізується частина валового внутрішнього продукту. Через ці сис­теми здійснюється розподіл і перерозподіл цієї частини ВВП. Таким чином, доходна частина бюджетів місцевих органів влади є інструментом регулювання економіч­ного і соціального розвитку держави. Це означає, що поряд із державним регулю­ванням економічної і соціальної сфери існує їх муніципальне регулювання. В той же час слід підкреслити, що хоча місцеве регулювання має деяку автономність та самостійність, це ще не означає його повну автономність в державі по відношенню до державної влади.

Місцеві органи влади під час формування доходної частини своїх бюджетів, по­дібно до держави, у сфері своєї компетенції здійснюють також і нормативне (право­ве) регулювання соціально-економічної діяльності. Тобто вони встановлюють певні правила поведінки господарюючих суб'єктів, але лише в межах своєї компетенції.

Перерозподіляючи ВВП, місцеві органи влади втручаються в процес суспіль­ного відтворення. Таким чином, від політики місцевих урядів певною мірою зале­жить напрямок розвитку економіки і соціальної сфери. Звичайно, у місцевих урядів немає таких важелів регулювання економіки і соціальної сфери, які належать цен­тральній владі. Це стосується насамперед монетарної політики, валютного регулю­вання, контролю за інфляцією, встановлення митних тарифів, експортно-імпортних та інших квот, ведення процентної та курсової політики.

Доходна частина у фінансах місцевих органів влади є також і фіскальним ін­струментом. Вона дозволяє забезпечувати ці органи ресурсами для розв'язання за­вдань, що на них покладаються. Таким чином можна засвідчити, що існує як держав­ний тиск так і тиск місцевих органів влади на суб'єкти господарювання та населення певної території, але разом з тиском на них відбувається надання соціальних благ та пільг за рахунок делегування повноважень місцевим органам влади. Різниця між тиском першої і другої форми у тому, що межі фіскальної діяльності місцевих орга­нів регулюються державою, хоча місцеві органи влади формально, згідно до Консти­туції України, повинні мати певну самостійність.

Але місцеві органи влади можуть застосувати досить вагомі важелі економіч­ного і соціального регулювання. У більшості розвинутих країн органи місцевого самоврядування мають право приймати регулюючі нормативні акти, статути або хартії міст, регіонів та інших адміністративних одиниць. Вони становлять основу статутного права. Це право є складовою частиною муніципального (комунального) права. Статутним правом регламентуються особливості землекористування, приро­докористування, порядок забудови, користування ресурсами, ведення господарства, фінансових взаємовідносин з місцевим самоврядуванням та інші питання на відпо­відній теорії.

Очевидно, пристосування до ринку забезпечує більше прав в управлінні місце­вим органам влади. Чим активніше йтиме процес приватизації, тим менше управ­лінських функцій залишиться у держави, і буде мати місце ефективна політика децентралізації державних фінансів. У цих умовах, не обмежуючи місцеві органи управління щодо управління їх фінансами, адміністративна система управління державними доходами і податковою політикою залишається необхідною до повного переходу на ринкову економіку, і на сьогоднішній день це основна умова виходу із економічної кризи.

Таке становище, безумовно, позначається на формуванні доходної бази бюдже­тів усіх ланок бюджетної системи. Відпуск цін вплинув як на доходи, так і на ви­трати бюджету. Розрахунки показали неможливість на той час збалансувати місцеві доходи без виділення субвенцій, субсидій і дотацій, а органам місцевого самовряду­вання стало економічно невигідно зміцнювати та розвивати власні джерела доходів до місцевого бюджету,оскільки навіть при умові збільшення власних доходів вони автоматично позбавляються потрібних грошових ресурсів за рахунок надходжень частки від загальнодержавних податків та зборів.

Разом з тим, перед місцевою владою завжди стоїть проблема вибору. З одного боку — це потреба збільшувати їх доходну базу, яка зумовлює вищі ціни й тарифи. З іншого — необхідність здійснювати соціальний захист. Розв'язати цю дилему не­просто.

В Україні обрані населенням міські голови намагаються зрозуміти, як вони ма­ють забезпечувати життєдіяльність міських служб, утримувати соціальну сферу міс­та, коли немає на це коштів, а в разі сформування таких коштів з місцевих ресурсів вони все ж залишаться без потрібних грошових фондів, оскільки щодо них автома­тично зменшать надходження від загальнодержавних податків. Особливо яскравим прикладом такої дискримінації спроб місцевих органів влади зміцнити свою доход- ну базу за рахунок власних надходжень є м. Чернівці та м. Хмельницький, у яких, за офіційними статистичними даними міністерства фінансів України ,є тенденція до зростання частки місцевих податків та зборів.

В Україні поступово зростає частка доходів у місцевих бюджетах від плате­жів за послуги, які надає комунальний сектор економіки. Проте органи місцевого самоврядування України, які безпосередньо збирають до своїх бюджетів такі до­ходи, фактично позбавлені будь-яких повноважень в галузі цінової та тарифної політики щодо вказаної продукції та послуг. Ці повноваження належать вищим щаблям органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування: Раді Міністрів Автономної Республіки Крим обласним, Київській і Севастопольській міським державним адміністраціям. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів "Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських Рад щодо регулювання цін (тарифів)" вказані повноваження надані лише двом містам. Виконавчі органи Дніпропетровської та Одеської міських Рад отри­мали повноваження щодо регулювання (встановлення) тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті (який працює у звичайному режимі руху).

Зарубіжний досвід свідчить, що в Україні доцільно надати органам місцевого самоврядування базового рівня право самостійно здійснювати тарифну політику в сфері послуг, що надаються комунальними підприємствами. Це стане також і фак­тором зміцнення доходів до бюджетів місцевих органів влади.

Важливим інструментом впливу на економіку і соціальну сферу є фіскальна по­літика місцевих органів влади. Місцеві органи влади мають право в рамках, визначе­них законодавством, встановлювати місцеві податки і збори. Крім того, вони можуть надавати пільги по сплаті податків, які надходять до місцевих бюджетів. Але надання вичерпних податкових повноважень місцевій владі може призвести до нерівності по­даткових режимів і, як наслідок, до порушення господарських зв'язків, що склалися, пропорцій у розміщенні господарських об'єктів, різним умовам інвестування, тощо.

Фіскальна політика місцевих органів влади у багатьох країнах є важливим ін­струментом впливу на розміщення продуктивних сил, розвиток депресивних те­риторій, впровадження у виробництво досягнень науково-технічного прогресу. Створюючи особливості або пільгові режими оподаткування, місцева влада залучає додаткові інвестиції, сприяє новому будівництву, розвитку зовнішньоекономічних звчязків, створенню спеціальних економічних зон та зон промислового будівництва. З досвіду інших країн відомо, що чим менше та чи інша територія, тим більші по­даткові пільги надають її органи влади з метою подолання відставання. Дуже час­то у створенні сприятливих фінансових умов розвитку депресійних територій бере участь і держава. Система таких пільг отримала назву преференцій. Формами пре­ференцій є особливі бюджетні режими, податкові канікули, особливі режими валют­ного регулювання та візові режими.

Спільні дії місцевої і центральної влади доповнюються заходами наддержавно­го характеру. Такі заходи здійснюються у рамках Європейського Союзу.

На жаль, роль і значення фіскальної політики місцевих органів влади для роз­витку економіки в Україні поки що дуже незначні. На відміну від більшості євро­пейських країн, де місцеві податки і збори є основним доходним джерелом місцевої влади, в Україні вони відіграють незначну роль. У 1996 році за рахунок місцевих податків і зборів сформовано менш ніж 3% доходів місцевих бюджетів, а у 2000 році цей показник хоча і зріс, але становив не більше 10%. Ось чому розвиток фіскаль­ної діяльності місцевих органів влади України є ключовим напрямком посилення їх впливу на стан справ в економіці.

Надзвичайно важливою в ефективному проведенні політики децентралізації є роль грошових ресурсів місцевих органів влади у сфері надання суспільних послуг. Закономірним явищем для більшості європейських країн є такий розподіл функцій між державою і місцевим самоврядуванням у сфері надання суспільних послуг, коли на місцеві органи покладається головна відповідальність за послуги соціального ха­рактеру. Центральна ж влада зосереджується на послугах економічного характеру, забезпеченні оборони, безпеки тощо. Ця тенденція найбільш виразно проявилася у повоєнний період. Вже в 70-ті роки 90% усіх державних витрат на освіту і професій­ну підготовку в США, Канаді, Великобританії та інших країнах здійснювалося за рахунок витрат місцевих органів влади. У цей же період від 70 до 99% витрат на охо­рону здоровчя забезпечували місцеві органи влади США, ФРН, Канади. Що стосу­ється соціального забезпечення, то тут також значну роль відіграють місцеві органи влади. У вказаний період ФРН частка видатків місцевих органів влади у загальних державних витратах на зазначені цілі склала 65%.

В Україні ця тенденція також має місце. Місцеві органи влади фінансують осно­вну частину державних соціальних видатків. У 1999 році за рахунок місцевих бю­джетів профінансовано 83,3% усіх видатків зведеного бюджету України на соціаль­ний захист населення і 81,8% — на соціально-культурну сферу. За рахунок місцевих бюджетів фінансувалося 74,8% видатків на освіту, 66,8 — на культуру і засоби масо­вої інформації, 92,1 — на охорону здоровчя, 66,3% — на молодіжні програми, фізич­ну культуру і спорт.

Видатки на житлово-комунальне господарство майже повністю фінансуються з місцевих бюджетів(у 2000 році — на 96,5%). Не буде перебільшенням твердити, що місцеві органи влади домінують на ринку соціальних послуг і саме вони визначають соціальний мікроклімат у суспільстві.

Ще одна соціальна сфера, де надзвичайно великий вплив мають фінанси міс­цевих органів влади — це зайнятість населення. Місцеві органи влади є одним із найбільших працедавців на ринку праці. У Швеції на початку 90-х років на муні­ципальних підприємствах і комунальному господарстві було зайнято 19% усього працюючого населення країни. Ще 10% працювало у господарстві, яке належить губерніям. Для порівняння зазначимо, що у державному секторі нараховувалось 9% усіх зайнятих в економіці. У багатьох країнах зайнятість у муніципальному секторі набагато перевищує зайнятість у державному. У Данії місцева влада дає роботу 75% усіх державних службовців. У Великобританії цей показник складає 60%. Значна роль муніципального сектору і в Німеччині — 30% усіх державних службовців, у Ні­дерландах — 34, у Франції — 27%.

В Україні роль муніципального сектору в сфері зайнятості також досить значна. У 2003 році на підприємствах комунальної форми власності і в комунальних орга­нізаціях зайнято 2 млн. 616 тис. чоловік. Це майже 17% усіх зайнятих у народному господарстві України і 24,6% — у суспільному секторі економіки.

Місцеві органи влади несуть основний тягар турбот, пов'язаних як із перепід­готовкою, так і з працевлаштуванням безробітних. Багато міст, сіл та селищ взагалі своєю появою зобовчязані будівництву або створенню тих чи інших підприємств. Традиційно склалося так, що власні структури цих населених пунктів були слаб­кими і фактично залежними від керівників великих підприємств, міністерств та відомств. Це відзначалося ще в радянський період, коли неодноразово приймалися постанови вищих органів про "підвищення ролі місцевих Рад". На пайових засадах із внесків цих підприємств формувалася частка фінансових ресурсів міст та інших населених пунктів.

Важливим чинником економічного зростання є діяльність місцевих органів вла­ди на ринку позичкового капіталу. Позички, які розміщуються місцевими органами влади, та банківські кредити, отримані цими владними структурами, використову­ються виключно на інвестиційні програми та придбання обладнання. Законодавство розвинутих країн Європи забороняє використання запозичених коштів на поточні потреби. Цим комунальні позики і кредити відрізняються від позик центрального Уряду, де подібних обмежень немає. Таким чином, діяльність місцевих органів на ринку позичкового капіталу спрямована виключно на розширення обсягів та якос­ті послуг, що надаються ними територіальним громадам. Мобілізовані місцевими органами влади кошти йдуть на розвиток цивільних галузей економіки і соціальної сфери. Тобто, від 70 до 90% усіх інвестицій, які вкладаються за рахунок діяльності місцевої влади на ринку позичкового капіталу.

В Україні діяльність на ринку позичкового капіталу розпочали лише окремі міс­та: Київ, Харків, Дніпропетровськ, Одеса, Донецьк, Маріуполь, Львів та деякі інші. Частка запозичених ресурсів у 2000 році не перевищувала 0,1% доходів місцевих бюджетів, тоді як у багатьох розвинутих європейських державах вона щороку сягає від 6 до 19% доходів муніципалітетів.

Значний вплив на економічну ситуацію має діяльність місцевих органів влади на ринку землі і нерухомості. Як великі власники землі і нерухомості місцеві органи вла­ди мають дієві важелі впливу на розвиток підприємства на своїй території. Здійснюю­чи різноманітні операції із землею та нерухомістю (здача в оренду, відчуження, резер­вування та інше), місцеві органи влади значно впливають на рівень ділової активності підприємницьких структур, які використовують цю землю і нерухомість.

В Україні, навіть із прийняттям Конституції, ринку землі ще немає. Окремі міста проводять лише аукціони на право довгострокової оренди землі. Що стосується не­рухомості, то до ухвалення у 1996 р. Конституції України комунальна власність роз­глядалась як одна із форм державної. Це обмежувало повноваження місцевої влади щодо використання нерухомого майна. Лише після прийняття законодавства, яке визначить правовий режим комунальної власності як майна недержавного, вклю­чаючи і землю, органи місцевого самоврядування в Україні стануть повноправними учасниками ринку землі і нерухомості. Це стане фактором посилення їх впливу на економічне зростання.

Однією з важливих передумов побудови демократичної держави є самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування. Фінансовий бік економічної са­мостійної місцевих органів влади є визначальним. Ступінь фінансової самостійнос­ті місцевих органів влади характеризує незалежність держави в цілому, потенційні можливості її економічного розвитку, рівень демократичних прав і свобод громадян. Держава не може успішно розвиватися і процвітати, не даючи гарантій фінансової незалежності місцевим органам влади.

У сучасних умовах місцеві органи влади повинні забезпечували комплексний підхід розвитку території, пропорційний розвиток виробничої і невиробничої сфери на підвідомчій території. Це приводить до подальшого розширення і зміцнення фі­нансової бази регіональних органів влади.

Таким чином, з усього викладеного можна зробити такі висновки:

1.         Економічні відносини є головною ознакою доходної бази місцевого бюджету і розкривають її природу та значення у процесах відтворення.

2.         Суспільство та урядові структури на Україні, на жаль, не до кінця визначили роль місцевих органів влади України та їх фінансових ресурсів для виконан­ня завдань, покладених на них в сучасних мовах. Таке визначення необхідно для реалізації програми дій щодо розбудови місцевих фінансів влади за ра­хунок зміцнення доходної бази місцевого бюджету, що стане фактором зна­чного підвищення дієвості цих владних структур та запорукою ефективної політики децентралізації.

3.         На формування доходної бази місцевих бюджетів впливають різні фактори: економічні, соціальні та політичні.

4.         Формування доходної бази місцевих бюджетів за аспектами децентралізації за певних умов є ефективнішим від централізації бюджетних коштів у дер­жавному бюджеті та сприяє економічному зростанню. Місцеві органи влади розташовані безпосередньо біля споживачів суспільних благ і, таким чином, здатні оптимально виробляти та розподіляти ці блага.

5.         Немає чіткої відповіді на питання про оптимальний рівень децентралізації та її вплив на макроекономічні показники країни.

6.         Держава має створити умови для економічного розвитку регіонів, але і адміністративно-територіальні утворення мають використовувати надані їм права та повноваження для власного розвитку. Крім того, кожний рівень влади повинен мати чіткий перелік своїх повноважень та джерел їх фінан­сування. Причому для того, щоб адміністративно-територіальні утворення могли розробляти довгострокову стратегію розвитку, ці джерела мають бути реальними та стабільними. Водночас повинні існувати чіткі критерії оцінки діяльності регіональних керівників та міра їхньої відповідальності у разі не­гативних наслідків такої діяльності.

7.         Вийти із створеного положення можна тільки за допомогою залучення но­вих наукових знань і досвіду, чіткого додержання у господарській діяльності рекомендацій науки. Уже набутий досвід показує, що проблема переходу до ринкової економіки вимагає комплексного підходу при формуванні фінан­сів місцевого рівня та податкової політики, а це висуває на передній план саме модернізацію структури управління. Реформа управління повинна йти шляхом поступової заміни адміністративно-командної системи на ринкову із залученням прийнятних для умов України прикладів зарубіжного досвіду. Спроби проведення подібної реформи набули широкого розповсюдження на прикладі місцевого бюджету в м. Ірпінь. За основу подібної реорганізації було взято досвід Швеції і закріплено в україно-шведському договорі "Про розвиток та перебудову органів місцевого самоврядування у місті Ірпінь".

8.         Зміцнення органів місцевого самоврядування шляхом забезпечення форму­вання мінімальної доходної частини місцевого бюджету. Набуття місцевими органами влади такої ж провідної ролі, яку виконують західні муніципаліте­ти. Усе це потребує прискореної розбудови фінансів місцевої влади.

9.         Органам місцевого самоврядування доцільно передавати частини функцій з надання суспільних послуг приватним, змішаним та іншим структурам. Тоб­то місцеві органи влади вже не тільки безпосередньо надають суспільні по­слуги, а й забезпечують їх надання із залученням ринкових механізмів.

10.         Для досягнення позитивного результату при проведенні економічних ре­форм, слід сформувати ефективну законодавчу базу та зменшити вплив та­ких негативних факторів, як бюрократизм, корумпованість державних чи­новників, асиметричність розвитку регіонів.

При вивченні проблеми місцевого оподаткування важливо також визначитися зі складом і структурою доходної бази місцевих бюджетів.