2.6. Економічний і політичний вплив на бюджет органу місцевого самоврядування : Місцеві фінанси : B-ko.com : Книги для студентів

2.6. Економічний і політичний вплив на бюджет органу місцевого самоврядування

Економічний вплив на бюджет органу місцевого самоврядування.

Основні принципи:

1.         Бюджет органу місцевого самоврядування підлягає економічному впливу в основному через те, що бюджети рідко коли виконуються відповідно до плану.

2.         Деякі непередбачувані серйозні економічні і політичні події можуть спричи­нити суттєві зриви виконання бюджету, навіть якщо він запланований най­кращим чином.

3.         Відсутність чітко визначених правил чи методів, якими б керувались країни для вирішення основних проблем виконання бюджету. Але, водночас, існу­ють економічні, політичні методи і інструменти, які часто використовуються і можуть бути пристосовані до особливостей окремої країни.

4. Найбільш досконалі бюджетні системи передбачають незаплановані події протягом виконання бюджету, забезпечуючи в разі необхідності, планові ме­ханізми для прийняття необхідних політичних рішень.

Недоотримання доходів

Недоотримання доходів є загальною проблемою виконання бюджету, навіть у розвинутих країнах.

Основними загальними проблемами недоотримання доходів може бути, якщо:

1)         економіка не працює так добре, як очікувалось, коли формувався бюджет,

2)         затверджений бюджет формувався та був прийнятий на нереалістичних (за­надто оптимістичних) прогнозах надходжень.

3)         інколи третьою причиною є незадовільний збір податків, який часто поєдну­ється з існуванням великого сектору тіньової економіки.

Обсяг недоотримання доходів чітко визначає серйозність впливу на бюджет, а значимість визначає тип заходів, які вживає уряд для подолання проблеми.

Велике недоотримання доходів може бути і не визначене на початку бюджетно­го року. Нездатність зреагувати швидко неодмінно спричинить фінансову кризу, що часто набуває більших масштабів дещо пізніше. Подолати проблему недоотримання можна найбільш прийнятним та розумним способом:

—        зменшення видаткової частини

—        і отримання додаткових надходжень.

На практиці часто використовуються поєднання цих способів з урахуванням причин та наслідків фінансової кризи.

Отримання додаткових надходжень

—         Підвищення податків .Якщо це відбувається всередині року, то створює еко­номічну непевність і, частіше за все, не принесе збільшення доходів вчасно для вирішення проблеми недоотримання в бюджеті. Цей метод підходить більше тоді, коли недоотримання надходжень прогнозується на етапі форму­вання бюджету.

—         Позики . Але міста мають обмежений доступ до фінансових ринків і не мо­жуть вийти за рамки обмежень боргу і розміру дозволеного бюджетного де­фіциту.

—         Недоотримання доходів тимчасового характеру, що спричинене нерівними потоками надходжень протягом року — зовсім інше. Ця проблема вирішуєть­ся зосередженням уваги на планах витрачання коштів і короткостроковими позиками. Цю проблему можна також вирішити короткостроковим відкла­денням виплат за зобов'язаннями органів влади.

—         Зниження податків для стимулювання економіки і, таким чином, збільшен­ня доходної частини. Зниження податків інколи є довгостроковим вирішен­ням проблеми недоотримання доходів. Однак проблему бюджетного року, навряд чи, вдасться вирішити.

Зменшення видатків

—         Найчастіше органи влади вдаються до зменшення видатків, коли виникає проблема недоотримання доходів.

—         Найпростішим рішенням є зменшення фінансування усіх програм на одна­ковий відсоток. Хоча це й не є добре продуманим рішенням, що засновується

на пріоритетності видатків, таким підходом найлегше керувати, і він є най­більш політично прийнятним, оскільки "біль" від зменшення фінансування в рівній мірі розподіляється між усіма бюджетними організаціями.

—         Зменшення фінансування, як правило, не поширюється на "законодавчо за­тверджені програми" і "захищені програми". Така ситуація може негативно позначитись на інших видах діяльності органів влади.

—         Відкладення капітальних проектів і обмеження чи тимчасове обмеження є дуже специфічними методами, які часто використовуються в поєднанні із скороченням бюджетів.

—   Часто зміни до бюджету мають затверджуватись відповідною радою.

—         Нездатність швидко зреагувати на недоотримання доходів вимірюваних про­порцій може швидко призвести до накопичення заборгованості. Тут існують свої проблеми, які обговорюватимуться нижче.

—         Недоотримання доходів створює багато проблем, пов'язаних з виконанням бюджету. Якщо бюджет базується на неправильному розрахунку доходів, то проблем неможливо уникнути. За таких умов, виконання бюджету більше схоже на практичну вправу з курсу управління кризовими ситуаціями. Отже, найгіршою ситуацією є та, коли в основу оригінального бюджету закладено занадто оптимістичні розрахунки надходжень.

Видатки, не закладені в бюджет і невиконані зобов язання

Протягом бюджетного року можуть виникнути перебільшені та незапланова- ні потреби в бюджетних коштах. Як і у випадку з недоотриманням доходів, розмір незапланованої потреби є важливим для визначення її серйозності. Така незапла- нована потреба може вплинути на політичні рішення, які необхідно прийняти для вирішення проблеми.

Позабюджетні видатки — це, як правило, потреба в коштах, які необхідно виді­лити, але які не були закладені в бюджет. До таких потреб можна віднести кошти, необхідні для усунення наслідків стихійних явищ ( повені, землетруси та ін..) чи техногенних катастроф ( викид рідких токсичних відходів у грунтові води , річку, систему водозабору).

Невиконані зобов'язання можна охарактеризувати як конкретні законні чи, в деяких випадках, "потенційні" чи моральні зобов'язання органу влади для вирішен­ня проблеми непередбаченої фінансової кризи. Сюди можна віднести несприятливе судове рішення, за яким встановлюється фінансове зобов'язання органу влади. Бю­джет будь-якої країни або конкретного міста стикається з непередбаченими видат­ками протягом року. Більшість органів влади, особливо невеликого масштабу, вже мають відпрацьовану систему вирішення таких проблем. Виважена юридична база є важливою складовою будь-якого політичного рішення, за якою встановлюється коло відповідальності органу влади і визначається система, за якою можна віднай­ти необхідні шляхи виходу з негативних ситуацій. У переважній більшості випад­ків, фінансові ризики оцінити нескладно; з ними можна впоратись, залишаючись в рамках бюджетного процесу. Можна використати стандартний набір інструментів оцінки і управління ризиками.

Перед кризою

По-перше, для вирішення проблеми непередбачених витрат до настання кризи, повинна існувати чітка юридична база. По-друге, ризик, якому піддається бюджет, має оцінюватись і усвідомлюватись на стадії формування бюджету.Добре збалан­совані бюджетні системи передбачають резервні фонди для непередбачених витрат для покриття ризиків, які відносяться до гарантій органів влади і впливу змін на обмінні курси вартості обслуговування боргу.

Практичне правило полягає в тому, що резервний фонд для непередбачених витрат не повинен перевищувати 1-3% загальної суми бюджету. Добре збалансований бюджет робить різні припущення при аналізі потенційного економічного впливу на бюджет. Се- редньостроковий вплив на вартість обслуговування боргу з огляду на зміни обмінних курсів і процентних ставок має періодично оцінюватись.                                                    Припущення щодо над­

ходжень та відтоку капіталу мають ретельно перевірятись для прийняття до уваги мож­ливих змін в зовнішньому середовищі. Економічні ризики, що асоціюються з потенцій­ними зобов'язаннями також мають оцінюватись. Усі фактори, що перераховані вище, впливають на розмір резервного фонду для непередбачених витрат.

Подолання кризи

У світовій практиці для вирішення проблеми незакладених в бюджет видатків і невиконаних зобов'язань, використовують методи,які відрізняються один від одно­го і залежать від розмірів видатків і ситуації в країні. Перш за все -це коригування бюджету. Якщо сума видатків невелика, то одним з перших етапів є внесення змін до бюджету. Це означає зменшення видатків деінде в бюджеті для компенсації непе­редбачених видатків. Такий захід, як правило, вимагатиме юридичного погодження. Може застосовуватись перепрограмування, якщо сума невелика і якщо є відповідні повноваження. Подолати кризу можна також шляхом :

1.         Використання резервного фонду для непередбачених видатків. Це може бути першим варіантом розв'язання проблеми, за умови того, що резервний фонд існує і покриває розмір та природу видатків. Зміни до бюджету можуть і не вноситись, але відповідна рада має бути поінформованою про використання фонду.

2.          Використання непередбаченого асигнування, що наступає після запиту до­даткового асигнування. Дана методика широко використовується в розви­нених країнах, де дефіцит і його обслуговування не є найголовнішими про­блемами. Це дозволяє тимчасово використовувати кошти, які виділені під інші програми до того часу, коли кінцева вартість може бути використана як основа для додаткового асигнування.

3.          Використання "фонду на чорний день". Уряди деяких держав засновують на довгостроковій основі "фонд на чорний день" для фінансування неочіку- ваних потреб. Як правило, цей фонд задіюється, коли доходи перевищують видатки (часто в результаті непередбачених доходів, напр. поділ резервів природних ресурсів чи приватизація активів). Створення таких фондів є іще одним засобом подолання дефіциту доходів.

4.          Борг. Взяття боргових зобов'язань для розподілу великих видатків на до­вший період часу.

5.          Підвищення податків та інші доходи.

—  Не існує якоїсь однієї формули для вирішення проблеми подолання кризи. Частіше за все, рішенням є поєднання деяких з перерахованих вище інстру­ментів, щоб проблема була вирішена всесторонньо.

—  Однак, усі розвинені бюджетні системи певним чином закладають рішення в бюджет, — чи видатки залежать від існуючих асигнувань, чи до бюджету вносяться зміни.

Боротьба з інфляцією

—  Величина інфляції визначає серйозність проблеми на бюджет органу місце­вого самоврядування.

—   3-5% інфляція може бути подолана без особливих перестановок в більшості бюджетів. 20% інфляція створює серйозні проблеми для виконання бюдже­тів на рівні їх виконання в попередньому році.

—  Інфляція підвищує вартість запозичення коштів. Таким чином, частина бю­джету має йти на обслуговування боргу, в той же час, знижується справжня вартість обслуговування вже існуючого внутрішнього боргу.

—  Основним етапом боротьби з інфляцією є, знову ж таки, є етап, коли форму­ється бюджет.

—  До питання врахування інфляції необхідно підходити з усією обережністю. Найбільш типовими рішеннями є:

1.   Замороження заробітної плати робітників і службовців. Якщо це відбува­ється протягом декількох років поспіль, то це може знизити реальний доход службовців, негативно позначитись на їх моральному стані, знизити продук­тивність праці і стати причиною втрати роботи, і що врешті решт, стає голо­вним вже політичним питанням.

2.   Індексування законодавчо затверджених програм,- Пенсії,

3.   допомога по безробіттю, медичні платежі і деякі інші законодавчо затвердже­ні програми можуть автоматично індексуватись для дотримання рівня реаль­них сум.

4.   Вибіркове збільшення інфляції.Інфляція має різні показники в залежності від економічних галузей, тому під час формування бюджету може бути при­йняте рішення допустити вибіркове збільшення інфляції в тих сферах, які вважаються найбільш важливими ( наприклад, ціни на пальне).

5.   Корегування бюджету. Одним з методом боротьби з інфляцію- є припинення фінансування малопріоритетних програм для підтримання більш важливих, принаймні на найнижчому рівні, фінансування в реальній вартості.

—  Усі кроки, перераховані вище, аналізуються і плануються до початку вико­нання бюджету. Як тільки бюджет приймається і починається його виконан­ня, вибір інструментів для боротьби з інфляцією обмежується.

—  Найбільш важливими є:-надійна інформація і прогнози,- заздалегідь запла­нований і добре продуманий метод боротьби з інфляцією, а також чітке усві­домлення реального впливу інфляції на послуги, що надаються окремими бюджетними організаціями.

—  Інфляція може також підвищити ціну валюти доходів, так само як і її вар­тість. Це має привести до збільшення доходів, що частково може компенсу­вати вплив інфляції на видаткову частину.

політичний вплив і корупція

Позитивний вплив політики:

Зміна уряду часто це не збігається з бюджетним циклом. Новий уряд може роз­робляти інші політичні лінії і встановлювати свої пріоритети. У більшості бюджетів закладено можливість представлення нової політики,але ця можливість, як правило, є обмеженою. Скоріше, бюджет нового уряду вже в повному обсязі відображатиме нові політичні лінії, пріоритети і нові програми.

Тиск зацікавлених груп часто перешкоджає нормальному виконанню бюджету. Але цей тиск здоровий (в більшості випадків) і є прикладом демократії в дії. Іноді видається неможливим вирішити певні проблеми, що виникають протягом поточ­ного року в контексті бюджету. Перехідні періоди — це періоди, коли баланс між цілісністю існуючого бюджету і бажаними змінами нового уряду має збалансовува- тись з особливою обережністю.

Негативний вплив політики

"Поганій політиці" можна дати таке визначення, — це спроба політиків і урядов­ців тиснути на виконання бюджету і порушувати матеріальне право, а також пере­шкоджати ефективному виконанню бюджету.

Такий тиск може проявлятись, починаючи від намагань "просунути" хорошого товариша чи родича на певну посаду в обхід процесуальним нормам, до диктування результатів важливого тендеру фірмі, колезі чи товаришу. Несанкціонований арешт коштів чи використання коштів не за призначенням є іще одним прикладом

Захист від невідповідного впливу та забезпечення найкращого виконання бю­джету є головними причинами того, чому країни розробляють закони про державну службу, державні закупівлі, аудиторську діяльність та засоби контролю виконання бюджету.

Прозорість діяльності, що пов'язана з виконанням бюджету, є головною харак­теристикою бюджетних систем, які змодельовані для захисту від невідповідного по­літичного впливу. Прозорість вважається наріжним каменем належного управління видатками.

Зловживання бюджетною системою на політичному рівні, яке може й не бути не­законним, часто підриває довіру громадськості і може призвести до виникнення сум­нівів щодо належного витрачання державних коштів. Прикладом може послужити не­давній випадок з прем'єр-міністром Франції, до спеціального фонду якого надходили для розподілення невраховані кошти як премії для його підручних і колег.

Зрозуміло, що ця проблема поширюється не тільки на перехідні країни. Але там вона стає іще серйознішою, оскільки законодавча база і інститути, які займаються проблемою прозорості і контролю, менш розвинуті.

Корупція

Корупція існує в усіх урядах різних країн світу. Найчастіше корупція фінансово процвітає в країнах, які менше всього можуть собі її дозволити. Нігерія мала б бути дуже багатою країною, та економіка цієї країни слабка. Корупція має місце, коли державні службовці використовують свої посади для незаконного привласнення державних ко­штів. Простіше кажучи, вони крадуть державні кошти. Така ситуація виникає, коли по­садовець чи державний службовець вирішує, що його власний добробут важливіший за добробут народу. Державні кошти залишаються державними незважаючи на те, чи вкрадені вони прямо чи отримані в формі оплати роботи підрядника і закладені в вар­тість проекту. Ці суми здатні значно ускладнити будь-які проблеми з виконанням впо­рядкованого бюджету. Більшість суспільств живуть добре, коли є підтримка з боку на­роду і є довіра до уряду. Атмосфера корупції шкодить такій підтримці і довірі.

Як ще впливає корупція на виконання бюджету:

1.         Вкрадені гроші залишають суспільство і ефект економічного мультиплікато­ра втрачається або губиться;

2.          Бюджетні гроші, які були виділені, не направляються на надання державних послуг;

3.          Асигнування видатків визначається фаворитизмом, а не державними пріо­ритетами;

4.    Порушується процес фінансової звітності;

5.    Державні товари та послуги можуть бути гіршої якості і коштувати дорожче;

6.          За умов обмеженого бюджету, державні послуги не надаються, а інші дер­жавні функції не виконуються.

Корупція державної влади підриває належне виконання бюджету, як і будь- який інший фактор, і зводить нанівець зусилля усієї бюджетної системи.

Бюджетна система і питання управління

Основні принципи:

—         необхідна продумана і прозора нормативно-правова база економічно обґрун­тована та юридично погоджена.

—         існують загальноприйняті принципи і набори інструментів, які можуть бути використані для виходу із складних ситуацій.

Країни з перехідною економікою стикаються з певними проблемами під час ви­конання бюджету. До таких проблем входять:

—   ліквідація заборгованості,

—         порядок понесення видатків у випадку нестачі готівкових коштів (зарплата на першому місці, капітальні видатки на останньому;

—   пенсія на першому місці і т.д,

—   впорядкований і прозорий процес перерахування трансфертів,

—   належне управління резервними фондами.

Цей перелік можна продовжувати. Але це ті питання, якими орган влади управ­ляє, і які можуть привести до ряду серйозних проблем протягом виконання бюдже­ту, якщо ці питання залишити без належної уваги. І знову необхідно встановити природу проблем, які пов'язані з виконанням бюджету, а потім ознайомитись із пра­вилами та досвідом їх вирішення.

Борг

Боргом називають невиконані зобов'язання органу влади сплатити за товари та послуги, причому нездатність сплатити за останні вийшла за межі комерційного гра­фіку, який було погоджено. Часто борг виникає тоді, коли в уряду немає готівкових коштів розплатитись за рахунками. Стандартними прикладами може послугувати нездатність виплатити зарплатню і оплатити рахунки.

Коли відбувається (дозволяється) накопичення боргу протягом певного періо­ду часу, то він переростає в заборгованість уряду. В цьому розумінні, боргом є без­процентна "позика уряду". Борг може спричинити й ряд інших похідних проблем. Це не тільки те, що працівникам не виплачується зарплати, що, в свою чергу, не до­зволяє їм робити власні видатки. Деякі борги можуть з'являтись в результаті не до­сконалого прогнозування готівкових коштів і управління фінансуванням бюджету, а серйозні боргові проблеми відображають нездатність уряду привести бюджет у відповідність до наявних прибутків. Якщо видатки децентралізовані, то борги мо­жуть з'явитись в результаті діяльності розпорядників бюджету, які купили те, на що гроші не виділялись чи не використали гроші згідно з пріоритетами, встановленими відповідною радою.

Однією з причин виникнення боргу може бути не досконала координація діяль­ності центральних і місцевих органів влади.

Основні правила боротьби з боргом:

1)         Першим правилом боротьби з боргом є не допустити його першої появи під час формування реалістичного бюджету, і коли уряд вживає необхідних за­ходів для фінансування бюджету.

2)         Другим правилом (якщо виникає борг), буде правильно записати або "зане­сти" борг до кредиторської заборгованості в головній бухгалтерській книзі. Це дозволяє зрозуміти проблему і вжити необхідних заходів для її вирішен­ня. Інформація у формі "Звіту про кредиторську заборгованість" надсилаєть­ся до казначейства, яке використовує його для відстеження боргу.

Нерідко на кінець бюджетного року залишаються невиконані зобов'язання. Таке трапляється, коли очікується, що фінансування з бюджету того року покриє ці зобов'язання протягом розумного періоду часу, залежно від використовуваного методу ведення бухгалтерського обліку. Цілком нормально мати певні суми в "кредиторській заборгованості" протягом процесу виконання бюджету. Це лише по­стачання товарів та послуг, які ще мають бути оплачені, оскільки платіжне доручен­ня має бути надіслане до банку, а платіжні документи іще не були готові.

Що робити, якщо всередині бюджетного року стає ясно, що боргів не уникнути чи вони вже існують:

1.         Направити бюджетних спеціалістів на вжиття заходів з недопущення по­дальшого накопичення боргів. Передбачається, що плани витрачання коштів будуть приведені у відповідність до наявних доходів. Можливо, потрібно буде внести зміни до бюджету.

2.         Внесення змін до бюджету. Це може стати першим заходом. Внесення ґрун­товних змін до бюджету дозволить знизити видатки за найменш пріоритет­ними видами діяльності. Очікування того, що кожне управління буде са­мостійно вирішувати проблеми з великими боргами не додає гнучкості до вирішення питання приведення у відповідність обмеженого фінансування і найвищих пріоритетів.

3.         Складання графіку виплати боргу. Для вирішення проблеми боргів мають розроблятись певні програми. Якщо борг достатньо великий, то графік ви­плати боргу може покривати декілька років.

4.         Списання боргів. Це фінансово неправильний підхід. Але часто уряд може вирішити проблему боргу, оплативши частину боргової суми і списавши ре­шту. До такої практики вдаються лише в крайніх випадках, коли реципієнти

мають можливість отримати якусь частку винних їм грошей, що співставля- ється з тим, що краще щось аніж нічого.

Податкові борги (недоїмка) — це податки, які має отримати держава, але які не були сплачені. Звичайно, це може негативно позначитись на виконанні бюджету.

Трансферти

Міжбюджетні трансферти від уряду місцевим органам влади складають значну частину бюджету більшості міст. Надзвичайно важливе існування виваженої сис­теми визначення та розрахунку міжбюджетних трансфертів. Система не може бути досконалою, доки формула і її застосування не стане надбанням громадськості і буде ретельно перевірятись і оскаржуватись місцевими органами влади чи громадянами. Отримання і виплата коштів підлягають ретельному обліку і мають бути прозори­ми. Часті скарги з боку місцевих органів влади (в унітарних системах) означають, що уряд перевіряє належність фінансування і потім перераховує кошти місцевим органам влади. Має існувати чітка система збору і обліку перерозподілених доходів на місцевому рівні. Міжфондові трансферти (платежі) часто відбуваються протягом виконання бюджету, але це, як правило, звичайні операції, які дещо відрізняються від великих міжбюджетних трансфертів.

Резервні фонди

Це суми, які відкладає уряд для виходу з особливих (надзвичайних) ситуацій. Ступінь законності їх заснування визначає те, яким чином вони використовуються під час виконання бюджету.

Найбільш поширені типи резервних фондів:

1.         Резервний фонд для непередбачених видатків. Як правило, закладається в законі про річний бюджет з визначеною метою, наприклад, для фінансуван­ня незапланованих подій, таких як подолання наслідків природних катакліз- мів. Такий фонд складає 1%-3% від суми загального фонду (в Україні сума загального фонду не може перевищувати один відсоток видатків загально­го фонду). За умови належного заснування, вони встановлюють мету, згідно якій витрачаються кошти.

2.         Фонд на чорний день.(про всяк випадок). Як правило, засновується як спе­ціальний фонд і існує за межами закону про річний бюджет. Це фінансовий резерв уряду для боротьби з непередбаченими обставинами, такими як різ­кий економічний спад, що призводить до падіння рівня надходжень, чи фі­нансова криза. Використання фінансових ресурсів цього фонду вимагає за­конодавчого ухвалення. Але за певних обставин, уряд може отримати деякий обмежений доступ до такого фонду.

3.         Невизначене призначення. Не відноситься до резервного фонду, але згаду­ється саме тут. Це спеціальні фонди закріплені за вищим посадовцем чи ке­рівником бюджету протягом бюджетного процесу з повною свободою корис­тування цими фондами. Чіткий облік цих фондів не ведеться, на відміну від прикладів вище, що потенційно може сприяти зловживанням коштами цього фонду.

За умови належного управління, резервні фонди ведуться як окремі рахунки в казначейській системі рахунків. Ведення цих фондів на окремих рахунках комерцій­них банків вважається неприйнятною практикою. При використанні коштів, вони, як правило, записуються як міжфондові трансферти в загальний фонд, де вони на­даються відповідній бюджетній організації, яка може нести відповідальність за фак­тичні видатки. Кошториси і плани видатків організацій коригуються через повно­важення органу влади для збереження балансу бюджету. Як правило, вимагаються документальні підтвердження і обґрунтування трансфертів та видатків.

Отже:

—         Політичні рішення приймаються під час виконання бюджету для подолан­ня непередбачених обставин, деякі з яких можуть стати причиною внесення значних змін до бюджету.

—         Має існувати відповідна нормативно-правова база в законодавстві про бю­джетну систему для вирішення проблем реалізації бюджету, коли вони ви­никають.

—         Бюджет, який базується на макроекономічних показниках і занижених оцін­ках прибутків завжди зробить процес переміщення коштів під час виконання бюджету більш керованим.

—         Процес виконання бюджету має бути всестороннім, всеохоплюючим і зва­жати усі аспекти державних видатків уряду і не тільки ті, що затверджені в рішенні про річний бюджет.