2.7. Реформа адміністративно-територіального устрою на україні та її вплив на виконання бюджетної політики

Проблема адміністративного устрою почала хвилювати українську політичну еліту ще, певно, з моменту зародження державності. Хоча після тихого похован­ня результатів роботи комісії з адміністративної реформи під головуванням Лео­ніда Кравчука, увага до раціональної організації адміністративно-територіального устрою ослабла. Періодично створюються комісії, констатуються явища, що свід­чить про непрогнозованість та невизначеність державної політики у цьому.

Процес заговорювання проблеми так і тривав би традиційно для українського політикуму. Однак почали прогресувати фактори, які досить серйозно впливають на активність політичної еліти у державотворенні. Це,насамперед, політико-економічні чинники на макрорівні. Від організації адміністративно-територіальних одиниць за­лежить обсяг повноважень, які їм надаються. Відповідно можна говорити при цьому про посилення представництва чи послаблення регіональної еліти. З укрупненням областей їх роль значно зростає. Це демонструється щороку перед затвердженням бюджету.

Сучасні кордони областей стали затісними для потужних регіональних угрупу- вань. Центри тяжіння вже визначилися. Форми медіа-підтримки випливають із се­редовища, що створюється. В Донецьку застосовуються лозунги, спрощені до еле­ментарної формули, — ми багаті, але нас оббирає Київ. Потенційно насторожених, національно-свідомих галичан заколисують, прикриваючись авторитетом В'ячеслава Чорновола — ідея створення земель, мовляв, є його політичним заповітом.

На мікрорівні очікування змін підживлюються сподіваннями на малий бізнес. Так, аналіз бізнесової активності свідчить, що відкриття та рентабельне функціо­нування підприємства починається тоді, коли зона обслуговування перевищує три тисячі жителів, які є потенційними споживачами продуктів його діяльності. З бю­джетної точки зору частка видатків на утримання сільських рад різко зростає зі зменшенням розмірів громад. Адже в малолюдних селах практично немає інших бюджетних установ — дитсадок закритий, бо мало дітей для формування групи, фельдшерсько-акушерський пункт не працює, бо не вистачає коштів на його забез­печення. Осередки культури — сільські клуби, у зв'язку зі старінням населення, за­непадають. І як результат — утримання сільського голови, його помічника та бух­галтера нерентабельне.

Після схвалення Бюджетного Кодексу питання оптимізації адміністративного поділу набуває особливої гостроти. Нормативно-формульний підхід оголив про­блеми, які донедавна затушовувались бюджетною "матрьошкою". Розрахунок ви­датків на споживачів особливо болісно вдарив по малочисельних адміністративно- територіальних одиницях та по тих, які мали розгалужену систему бюджетних установ.

Існує також низка недоречностей в адміністративно-територіальному устрої, які ускладнюють взаємовідносини між їх різними суб'єктами, різко підвищуючи людський фактор. Так, до складу деяких міст входять не тільки села, але подекуди й міста. Спостерігається накладання повноважень різних органів самоврядування, які за законом однакові. Непоодинокі випадки, коли деякі населені пункти чи землі не перебувають в адміністративно-територіальних угрупуваннях, до яких приписані, що ускладнює систему управління ними. Наприклад, фермер, що проживає в одно­му селі, має землю на території іншої сільської ради. Для спрощення оподаткування місцеві органи влади прийняли рішення про відведення цієї землі під юрисдикцію ради, де мешкає цей господарник.

Обмеження юрисдикції органів самоврядування територіальних громад лише межами населеного пункту створює правовий вакуум у регулюванні взаємовідносин на території, яка знаходиться поза цими населеними пунктами. За умов невизна­ченості ці прогалини намагається заповнити районна державна адміністрація, хоча ряд повноважень відноситься до компетенції органів місцевого самоврядування.

Невідповідність потенцій великих міст їхнім правам викликає інколи неадекват­ні демарші місцевої еліти. Наприклад, у Харкові незаангажованість реалізувалася у формі "мовного бунту". Центрами "фронди", традиційно є великі міста, які концен­трують у собі серйозну критичну масу невдоволеності статусом вторинних суб'єктів великої політики. За умов відсутності такого об'єднуючого фактору, як мова, хробак сепаратизму знаходить тут сприятливі умови для свого розвитку. Хочемо того чи ні, але великі міста, що мають свої специфічні проблеми та серйозні амбіції, вимагають особливого підходу. Їхні інтелектуальні та матеріальні потужності досить великі для того, щоб говорити про їх самодостатність.

Якщо великі бізнесово-політичні групи зацікавлені в укрупненні областей, а малий бізнес — в об'єднанні сільських рад, то місцеві чиновники навпаки ратують за подрібнення районів, створення нових сільських рад, підвищення статусу місте­чок. Раніше розрахунок від потреби провокував організацію нових адміністративно- територіальних одиниць. Так, за часи незалежності кількість районів зросла з 479 до 490, міст обласного (республіканського) значення — з 147 до 172, сільських рад з 9211 до 10263. Створення нових адміністративно-територіальних угрупувань, звичайно, супроводжується збільшенням адміністративного апарату. При цьому населення України зменшилося майже на 4 мільйона осіб у порівнянні з 1990р, тому тягар витрат на утримання апарату місцевих органів влади зріс досить сут­тєво. Так, якщо одна сільська рада в 1971 році обслуговувала в середньому 3,6 на­селених пункти з чисельністю 2,5 тисяч чоловік, то в 1991 — відповідно 3,1 і 1,8, а в 2001 році — 2,8 і 1,5.

Держава дещо робила, щоб відрегулювати самовідтворення адміністративного апарату, зокрема за наявності залізної політичної волі, здатної подолати тихий са­ботаж супротивників. Останню таку спробу здійснив Микита Хрущов у 60-ті роки. Після територіально-адміністративної реформи 1966р. кількість районів було змен­шено з 604 до 476

Критерії, за якими формуються адміністративні одиниці, залежать від історич­них епох, етнічних та соціальних особливостей. Так, за радянських часів головними