2.7. Реформа адміністративно-територіального устрою на україні та її вплив на виконання бюджетної політики

магниевый скраб beletage

Проблема адміністративного устрою почала хвилювати українську політичну еліту ще, певно, з моменту зародження державності. Хоча після тихого похован­ня результатів роботи комісії з адміністративної реформи під головуванням Лео­ніда Кравчука, увага до раціональної організації адміністративно-територіального устрою ослабла. Періодично створюються комісії, констатуються явища, що свід­чить про непрогнозованість та невизначеність державної політики у цьому.

Процес заговорювання проблеми так і тривав би традиційно для українського політикуму. Однак почали прогресувати фактори, які досить серйозно впливають на активність політичної еліти у державотворенні. Це,насамперед, політико-економічні чинники на макрорівні. Від організації адміністративно-територіальних одиниць за­лежить обсяг повноважень, які їм надаються. Відповідно можна говорити при цьому про посилення представництва чи послаблення регіональної еліти. З укрупненням областей їх роль значно зростає. Це демонструється щороку перед затвердженням бюджету.

Сучасні кордони областей стали затісними для потужних регіональних угрупу- вань. Центри тяжіння вже визначилися. Форми медіа-підтримки випливають із се­редовища, що створюється. В Донецьку застосовуються лозунги, спрощені до еле­ментарної формули, — ми багаті, але нас оббирає Київ. Потенційно насторожених, національно-свідомих галичан заколисують, прикриваючись авторитетом В'ячеслава Чорновола — ідея створення земель, мовляв, є його політичним заповітом.

На мікрорівні очікування змін підживлюються сподіваннями на малий бізнес. Так, аналіз бізнесової активності свідчить, що відкриття та рентабельне функціо­нування підприємства починається тоді, коли зона обслуговування перевищує три тисячі жителів, які є потенційними споживачами продуктів його діяльності. З бю­джетної точки зору частка видатків на утримання сільських рад різко зростає зі зменшенням розмірів громад. Адже в малолюдних селах практично немає інших бюджетних установ — дитсадок закритий, бо мало дітей для формування групи, фельдшерсько-акушерський пункт не працює, бо не вистачає коштів на його забез­печення. Осередки культури — сільські клуби, у зв'язку зі старінням населення, за­непадають. І як результат — утримання сільського голови, його помічника та бух­галтера нерентабельне.

Після схвалення Бюджетного Кодексу питання оптимізації адміністративного поділу набуває особливої гостроти. Нормативно-формульний підхід оголив про­блеми, які донедавна затушовувались бюджетною "матрьошкою". Розрахунок ви­датків на споживачів особливо болісно вдарив по малочисельних адміністративно- територіальних одиницях та по тих, які мали розгалужену систему бюджетних установ.

Існує також низка недоречностей в адміністративно-територіальному устрої, які ускладнюють взаємовідносини між їх різними суб'єктами, різко підвищуючи людський фактор. Так, до складу деяких міст входять не тільки села, але подекуди й міста. Спостерігається накладання повноважень різних органів самоврядування, які за законом однакові. Непоодинокі випадки, коли деякі населені пункти чи землі не перебувають в адміністративно-територіальних угрупуваннях, до яких приписані, що ускладнює систему управління ними. Наприклад, фермер, що проживає в одно­му селі, має землю на території іншої сільської ради. Для спрощення оподаткування місцеві органи влади прийняли рішення про відведення цієї землі під юрисдикцію ради, де мешкає цей господарник.

Обмеження юрисдикції органів самоврядування територіальних громад лише межами населеного пункту створює правовий вакуум у регулюванні взаємовідносин на території, яка знаходиться поза цими населеними пунктами. За умов невизна­ченості ці прогалини намагається заповнити районна державна адміністрація, хоча ряд повноважень відноситься до компетенції органів місцевого самоврядування.

Невідповідність потенцій великих міст їхнім правам викликає інколи неадекват­ні демарші місцевої еліти. Наприклад, у Харкові незаангажованість реалізувалася у формі "мовного бунту". Центрами "фронди", традиційно є великі міста, які концен­трують у собі серйозну критичну масу невдоволеності статусом вторинних суб'єктів великої політики. За умов відсутності такого об'єднуючого фактору, як мова, хробак сепаратизму знаходить тут сприятливі умови для свого розвитку. Хочемо того чи ні, але великі міста, що мають свої специфічні проблеми та серйозні амбіції, вимагають особливого підходу. Їхні інтелектуальні та матеріальні потужності досить великі для того, щоб говорити про їх самодостатність.

Якщо великі бізнесово-політичні групи зацікавлені в укрупненні областей, а малий бізнес — в об'єднанні сільських рад, то місцеві чиновники навпаки ратують за подрібнення районів, створення нових сільських рад, підвищення статусу місте­чок. Раніше розрахунок від потреби провокував організацію нових адміністративно- територіальних одиниць. Так, за часи незалежності кількість районів зросла з 479 до 490, міст обласного (республіканського) значення — з 147 до 172, сільських рад з 9211 до 10263. Створення нових адміністративно-територіальних угрупувань, звичайно, супроводжується збільшенням адміністративного апарату. При цьому населення України зменшилося майже на 4 мільйона осіб у порівнянні з 1990р, тому тягар витрат на утримання апарату місцевих органів влади зріс досить сут­тєво. Так, якщо одна сільська рада в 1971 році обслуговувала в середньому 3,6 на­селених пункти з чисельністю 2,5 тисяч чоловік, то в 1991 — відповідно 3,1 і 1,8, а в 2001 році — 2,8 і 1,5.

Держава дещо робила, щоб відрегулювати самовідтворення адміністративного апарату, зокрема за наявності залізної політичної волі, здатної подолати тихий са­ботаж супротивників. Останню таку спробу здійснив Микита Хрущов у 60-ті роки. Після територіально-адміністративної реформи 1966р. кількість районів було змен­шено з 604 до 476

Критерії, за якими формуються адміністративні одиниці, залежать від історич­них епох, етнічних та соціальних особливостей. Так, за радянських часів головними ознаками були кількість членів партії та мобілізаційна готовність виконувати прямі вказівки центру. Існувала ієрархічна піраміда, де середня кількість підпорядкова­них кожному рівню одиниць коливалася в межах 25 областей, кожна з яких мала в середньому 20 районів, кожний з яких — по 20 сільських рад.

Навчений повзучою контрреволюцією удільних князівств, Наполеон на по­чатку 19 століття розділив Францію на 100 департаментів (з них 96 — в метро­полії), які й стали основним рівнем концентрації органів державної влади. Були й регіональні рівні управління, які, однак, не мали суттєвого впливу. Комісари, згодом префекти як регіонів, так і департаментів напряму підпорядковувалися центральному урядові. Навіть нині, після проведення децентралізації, роль ре­гіону, як рівня самоврядування, значно менша від ролі департаменту та комуни. Частка видатків регіонів у всіх місцевих бюджетах сягає близько 12 відсотків проти 45 для департаментів та 40 для комун, решта відноситься до міжмуніци- пальних утворень — агломерацій.

З підвищенням ролі регіонів Європейський Союз дедалі більше заохочує не на­ціональні, а місцеві програми, що відповідає курсу на децентралізацію управління. Для удосконалення порівняльності та вироблення гармонійних підходів до розви­тку територій розроблена класифікація адміністративно-територіальних одиниць (NUTS), яка узаконена рішенням Єврокомісії 2001/0046 від 14.02.2001. Наразі офі­ційно зареєстровані субнаціональні адміністративно-територіальні одиниці на рів­нях NUTS 1, 2, 3, кожна з яких отримала свій код. Таким чином до рівня NUTS 1 було віднесено регіони в Бельгії та землі в Німеччині, до NUTS 2 — провінції в Бельгії та Голландії, регіони ("Regierungsbezirke") в Німеччині, Франції, Ірландії, Італії, авто­номні округи ("comundidades autonomas") в Іспанії, землі ("Bundeslander") в Австрії, до NUTS 3 — райони ("Kreise/kreisfreie Stadte") в Німеччині, ародісманти в Бельгії, райони ("Amter") в Данії, райони ("arrondissements") в Бельгії, райони ("nomoi") в Греції, департаменти у Франції, провінції в Іспанії, Італії, лани ("lan") у Швеції.

Для кожного рівня рекомендовано повноваження, які доцільно здійснювати, та орієнтовну кількість населення. Так, NUTS 1 повинен мати від 3 до 7 мільйонів жи­телів, NUTS 2 — від 800 тисяч до 3 мільйонів, NUTS 3 — від 150 до 800 тисяч осіб. Усі територіальні одиниці регіонального плану, які відповідають цим критеріям, розглядаються на паритетних умовах. Більше того, не рекомендується надавати од­накові повноваження регіонам, які не належать до однієї вагової категорії.

Розроблена також класифікація для дрібніших адміністративно-територіальних одиниць. Так, території менші за NUTS 3 (сільські райони) віднесені до NUTS 4, а первинні, базові одиниці — до рівня NUTS 5. Це комуни у Франції, гміни у Польщі, муніципалітети у Німеччині. Якщо щодо NUTS 4 ще застосовується критерій кіль­кості населення, то для NUTS 5 головним фактором є субсидіарність, тобто набли­женість влади та суспільних послуг до населення. Таким чином, як мале село, так і мегаполіс підпорядковуються одному рівню NUTS 5.

Вимоги до раціонального використання суспільних коштів спонукали деякі уряди провести реформу з оптимізації адміністративного управління. Щоправда, у Франції комуна залишилася священною коровою, тому децентралізація виявлялася в розширенні прав самоврядування. В Німеччині та Польщі до реформи підійшли радикальніше, зокрема, визначено рівень, якому держава надає владні функції. Дрібні населені пункти можуть мати органи самоорганізації відповідно до функцій, які делегуються органами самоврядування.

Для того, щоб накреслити шляхи оптимізації адміністративно-територіального устрою, необхідно визначити, які цілі вона переслідує. Головне завдання — сформувати такі адміністративно-територіальні одиниці, які могли б не тільки бути ефективними провідниками державної політики, але й мали змогу виконувати самоврядні функції. Відповідність ресурсних можливостей переданим повноваженням повинна бути закрі­плена прозорою та простою системою оцінки діяльності адміністрації як громадськіс­тю, так і державними органами. Тому має бути створена чітка система адміністративно- територіальних одиниць (АТО), які можна було б порівняти між собою.

Ще однією умовою створення системи АТО є забезпечення її стабільності, стій­кості до впливу зовнішніх, подекуди суб'єктивних факторів. І, звичайно, потрібно пам'ятати про те, що занадто різкі зміни конфігурації адміністративно-територіальної мережі зумовлюють саботаж адміністративного апарату.

Таким чином, поняття адміністративно-територіальної одиниці АТО повинне включати в себе такі елементи:

—         винятковий перелік повноважень, які є ексклюзивними, тобто за їх виконан­ня відповідає лише адміністрація, утворена в межах АТО, стосовно якої ор­гани управління інших рівнів здійснюють лише контрольні функції;

—         керованість території, тобто ресурсна можливість реалізувати визначену компетенцію;

—   нерозривність території;

—         відсутність у своєму складі інших АТО такого ж типу та рівня, тобто з тим же переліком повноважень.

Перша умова реально означає, що якщо на певній території не може бути органі­зоване здійснення зафіксованих законодавством компетенцій, наприклад через від­сутність відповідних бюджетних установ, то розширюються території з утворенням АТО відповідного рівня, або ці компетенції передаються до адміністративно — тери­торіальних одиниць вищих рівнівів.

Друга передбачає наявність відповідного кадрового та матеріального забезпе­чення для виконання переданих функцій. Безперечно, власні фіскальні можливості відіграють при цьому важливу роль, однак не вирішальну, оскільки система фінан­сового вирівнювання, основи якої закладено в Бюджетному Кодексі, дозволяє під­тримувати соціальну інфраструктуру на певному мінімальному рівні.

Звичайно, в межах АТО повинні бути реалізовані насамперед делеговані повно­важення, тому лише з адміністративно-територіальними одиницями держава на­лагоджує фінансові стосунки, здійснюючи трансфертну політику. Тільки на рівні АТО місцевому виконавчому органу надаються владні функції, бо тут влада може бути компетентна та відповідальна. Це, звичайно, не означає, що у маленькому селі, яке входить до селищної ради, що об'єднує кілька сіл, не може бути створено ор­ган самоорганізації населення. Однак його функції обмежуватимуться винятко­во власними повноваженнями. Таким чином, поняття АТО варто відокремити від поняття "територіальна громада", його потрібно розглядати як єдиний суспільно- господарський організм, що не має внутрішніх відцентрових тенденцій.

Ще одна необхідність створення адміністраивно-територіальних одиниць поля­гає в отриманні можливості порівняння ефективності їх діяльності. Адже для того, щоб зробити висновок, добре чи погано працює влада в одному селі або місті, по­трібно порівняти результати її діяльності порівняно з іншою, яка має ті ж компе­тенції, кількість населення та фінансові можливості, що вирівнюються з допомогою трансфертної політики. Причому ця політика не зменшує мотивацію до нарощуван­ня власних фінансових ресурсів — Бюджетний Кодекс дає достатньо широке поле для маневрів, принаймні для бюджетів територіальних громад. Щодо районного та обласного рівня, то тут законодавець не залишив люфтів, цілком логічно трактуючи їх як такі, що не мають самоврядування, а відповідно, і власних, виняткових повно­важень. Дійсно, ні обласна, ні районна рада недієздатні, оскільки не мають власних виконавчих органів. А державні адміністрації за своїм статусом не повинні мати власної політики — вони є провідником лінії центру. Тому про регіональну політи­ку, на зразок контрактів держава -регіон, говорити поки що рано.

Однак розуміння легалізації регіонального самоврядування вже знаходить свою підтримку в українському політикумі. Звичайно, на безконфліктне вирішення цьо­го питання, принаймні до 2004 року, сподіватись не варто, адже районні та обласні державні адміністрації насамперед забезпечують потрібні владній еліті результати народного волевиявлення.

Якщо ж відкинути політичні мотиви, то державні адміністрації, завдання яких полягає в реалізації державної політики на місцях, координації діяльності відо­мчих структур та здійснення контрольно-наглядових функцій за діяльністю ор­ганів самоврядування, повинні існувати. Потрібно лише з'ясувати, на яких рівнях їх створювати. Нинішній рівень району для цього занизький — суто державних функцій вони не мають. Та й просте накладання органів виконавчої влади на стро­катість органів самоврядування міст і районів обов'язково породить дублювання їх ролі та непотрібне протистояння між ними. Логічніше сконцентрувати функції державної влади на території, яка об'єднує 4-5 районів. На рівні області теж до­цільно залишити державну адміністрацію. Взагалі, варто все-таки придивитися до досвіду інших країн, наприклад, Франції — за двісті років свого існування наполе­онівська система організації управління територіями довела, що вона ефективна. На жаль, наш істеблішмент звик мавпувати дії північно-східного сусіда, але ство­рення 5-6 округів, які б об'єднували кілька областей, — не найкращий приклад для наслідування. Концентрація влади на занадто великій території неминуче по­роджуватиме спокуси позмагатися з центром, від якої не ухилиться навіть призна­чений Президентом посадник — тиск та принади місцевої еліти інколи дуже силь­ні. За відсутності ж традиції державницького мислення та мізерного утримання з боку держави неважко й забути, хто ти — частина цієї еліти, чи "государеве око". Підтвердженням цього є дуже млява реакція на виклики місцевих сепаратистів з боку представника Президента в Автономній Республіці Крим, який не кращим чином відстоює інтереси держави в цьому регіоні.

Бюджетний Кодекс, можливо, дещо безцеремонно "втрутився" в сферу регулю­вання іншого законодавства, однак необхідність чітко розмежувати видаткові по­вноваження між різними рівнями влади примусила його розробників зафіксувати критерії цього розмежування, які покликані служити також основою формування системи адміністративно — територіального устрою. Насамперед йдеться про роз­межування між державою та самоврядуванням, яке проходить по лінії відповіді на питання, що є виключними функціями держави. Всі інші можна або закріпити (власні повноваження), або делегувати самоврядуванню.

Встановлені також критерії розмежування повноважень між різними рівнями самоврядування. Це соціальні послуги:

—         первинного характеру, надання яких повинне здійснюватися максимально наближено до споживачів;

—         базового характеру, які гарантовані Конституцією і надаються всім мешкан­цям відповідної адміністративно-територіальної одиниці;

—  специфічні, спеціалізовані, для певної обмеженої категорії споживачів.

В галузі освіти до першої групи відноситься дошкільна освіта. Діти повинні мати можливість ходити до садків у безпосередній близькості від свого помешкан­ня. Для середньої освіти вагомою є необхідність надання високого рівня знань, яке дасть змогу громадянинові реалізувати себе в соціальному середовищі, а тому це по­вноваження відноситься до другої групи. А от школи-інтернати, які обслуговують спеціальну категорію соціально вразливої частини населення, чи обдарованих учнів, слід віднести до третьої групи.

У галузі охорони здоров'я первинна медицина має забезпечувати медико- санітарний моніторинг та надання первинної медичної допомоги. Базові функції по­винні забезпечувати лікування більшості захворювань широкого розповсюдження. А от специфічні хвороби — туберкульоз, психічні розлади, важкі випадки патології тощо — в компетенції вузькопрофільних спеціальних медичних установ.

Виходячи з логіки наведених критеріїв, легко помітити, що певні функції мо­жуть реалізовуватись в межах одного населеного пункту, деякі — кількох сіл, інші — на районному та обласному рівнях. Тому до характеристик АТО, крім рівнів, визна­чених набором компетенцій, застосовується ще один параметр — ці повноваження здійснюються в межах однієї територіальної громади чи кількох, для потреб яких створюються регіональні органи влади. З огляду на європейські підходи, до органі­зації самоврядування розрізняються два визначення типу самоврядування — місце­ве та регіональне.

Таким чином, система АТО вкладається унаступну таблицю:

Таблиця 3

Рівні самоврядування

Місцеве Ато

Регіональне Ато

Первинний

Село, містечко, район в місті

Селище

Базовий

Місто

Район

Спеціалізований

Мегаполіс

Область

Конституція України залишає мало свободи у застосуванні термінів, які ха­рактеризують види самоврядування. Територіальні громади визначаються такими поняттями: село, селище, місто. Однак цього недостатньо для організації системи АТО. Так, для об'єднання кількох малих сіл варто ввести окреме поняття — кущ, чи волость, якщо воно не дратуватиме українофілів. Наразі пропонується використати термін "селище", до якого звикати не важко, хоча при цьому доведеться пожертвува­ти загальновживаним — "велике село".

"Місто районного підпорядкування" у зв'язку зі зменшенням популярності сло­ва "підпорядкування" пропонується замінити на "містечко" чи навіть "муніципалі­тет" в значенні англійського town. А от "місто обласного підпорядкування" можна назвати просто "місто", рівнозначне англійському city.

Окремої уваги заслуговує термін "мегаполіс". Так визначається велике місто, яке за своїми розмірами, населенням та економіко-політичним значенням виходить за рамки тих компетенцій, які передбачається закріпити за містом.

Потрібно встановити чіткий критерій того чи іншого статусу. Принцип тут простий — функції, які неможливо чи недоцільно виконувати в рамках місцевого АТО, передаються до регіонального. Якщо маленькі села не можуть реалізувати "джентльменський набір" повноважень, визначених первинним рівнем, їх здійснює селище. Якщо місто не має потужної кадрової, інтелектуальної бази, то діяльність базового рівня здійснюється районом. Тільки великі міста в змозі повною мірою ре­алізувати ті компетенції, які віднесені до рівня спеціалізованих.

Прості розрахунки бюджетних потреб та можливості їх здійснення в рамках нормативного підходу виводять на оптимальні розміри АТО залежно від кількості населення:

1  рівень — не менше 4 тисяч жителів;

2  рівень — не менше 40 тисяч жителів;

3  рівень — понад 800 тисяч жителів.

система Ато

Звичайно, можуть бути винятки, пов'язані з іншою умовою життєздатності — керованість територією. Очевидно, що на Волині, чи в степу, гірських місцевостях, де щільність населення досить мала, території, які мали б бути охоплені в межах од­ного угрупування є надто великі для того, щоб ефективно здійснювати управління ними. Тому варто виходити з доступності мешканців до соціальних послуг. При цьо­му розрахунок бюджетних нормативів ґрунтуватись не тільки на кількості спожи­вачів, але й на площі, протяжності шляхів, складності рельєфу. Не можна не врахо­вувати також історичні та етнічні особливості. Однак рішення про надання того чи іншого статусу відповідному АТО в таких випадках має регулюватися дуже чіткими нормами, які можна адекватно перевірити для того, щоб не було зловживань, адже певні переваги автоматично зменшують нормативи бюджетної забезпеченості для всіх інших АТО цього рівня, що вписуються у загальну концепцію їх утворення.

Існує певний психологічний бар'єр сприйняття факту, що певне місто, яке мало статус обласного підпорядкування, може його позбутись, деякі села можуть втратити свою ідентифікацію, а деякі райони доведеться об'єднати. Однак бюджет­на реформа спонукатиме до цього населення цих міст, сіл та районів. Тим більше, що вже з 2003 року залежність міст районного підпорядкування, сіл, селищ від суб'єктивізму районних органів влади буде істотно знижено — формулу розподілу трансфертів опускають на рівень нижче району. А в 2004 році, не виключено, транс­ферти до бюджетів територіальних громад взагалі регулюватимуться законом, а не рішенням районних чи обласних рад. Тоді, маленьке місто, яке домоглося статусу обласного значення для того, щоб захиститися від нав'язливої опіки районного ке­рівництва, попаде в пастку ресурсної недостатності. Трансферти розраховуються на кількість населення, тоді, як реальні видатки залежать від закладеної проектної по­тужності бюджетних установ, мінімальні потреби яких перевищують розрахункові. Керівництву міста доведеться, наприклад, укладати договори із сусідніми селами чи районом на передачу йому коштів для лікування тих людей, які відвідують лікарню, що утримується його з бюджету. Те ж саме стосується і учнів, що проживають у на­вколишніх селах. Та найважчим тягарем виявиться соціальний захист населення — соціальні субвенції держава традиційно не надає в повному обсязі. Це, не кажучи про утримання апарату управління, який об'єктивно розшириться відповідно до компетенцій, встановлених за базовим рівнем.

Процес відносного пониження статусу чи об'єднання малих територіальних громад в селищні АТО, або дрібних районів у більші виявиться хоч і болісним, але природним. Уже тепер керівники ряду містечок, яким свого часу було надано статус обласного підпорядкування, зондують у Міністерстві фінансів можливість отриман­ня кращих показників бюджетних розрахунків мотивуючи це тим, що вони усе-таки перебувають в сільській місцевості.

Безперечно, для того, щоб не було вимирання периферійних населених пунктів, потрібно встановити іншу схему управління та формування влади щодо регіональ­них АТО. Логічно запозичити створення керівних органів Європейського Союзу — половина складу європейської комісії формується за принципом: від кожної краї­ни — по одному представнику, половина — пропорційно кількості населення. Якщо такий підхід застосувати до регіональних адміністративно-територіальних одиниць, то в їхніх представницьких органах не буде більшості депутатів з — центрального села — для селищної ради, містечка — для районної ради, міста — для обласної ради. Керівника виконавчої влади при цьому доцільно обирати радою, а не всім населен­ням. У рамках регіональних угрупувань прямі вибори глави виконавчої влади за відсутності громадянського суспільства ведуть до авторитаризму, що на обласному рівні обов'язково переходить у сепаратизм.

Окремо про мегаполіси. Утворення мегаполісів не тільки зніме проблему ресурс­ної невідповідності рамкам наданих компетенцій, а й зніме протистояння центр — об­ласть, оскільки місто практично порівнюється з областю і отримує самостійні прямі зв'язки з центром. Цим знижується загроза поділу України на сфери впливу різних політично — бізнесових кланів. Є можливість вписатися у схему адміністративно- територіальної класифікації Європейського Союзу — всі області та мегаполіси від­носитимуться до рівня NUTS 2. А це важливо для інтеграції в європейське співтова­риство. Не варто боятися того, що ряд міст, які не відповідають певним нормам до статусу мегаполіса за показником кількості населення, всіма відомими методами намагатимуться стати містом. Адже надання місту цього статусу відбуватиметься за наявності низки інших умов — мережі спеціалізованих закладів, які обслуговують в основному населення міста, тоді як для населення області повинні існувати однотипні заклади. А утримання та амортизація їх значно дорожча, ніж установ базового рівня, потужності яких розраховані на охоплення великої кількості людей. Так що менші міс­та будуть мати фінансові труднощі — розрахунок трансфертів з Державного бюджету проводиться на кількість споживачів послуг. Мають бути також укладені договори з обласними структурами про управління комунікаційними мережами та іншими сис­темами життєзабезпечення міст — водозаборами, полігонами утилізації сміття тощо, а також врегульовані питання земельних сервітутів. До речі, ці питання актуальні і для міст, які відносяться до базового рівня, і для селищ.

Таким чином, запропонована система є достатньо стійкою — ресурсні обмежен­ня краще всіх заборон застерігатимуть від надлишкової амбіційності.

Існуючі адміністративні утворення поступово повинні бути приведені у відпо­відність до запропонованої моделі. Так, село, чи навіть місто в місті або набуде ста­тусу району в місті, або змушене буде заявити про своє відділення від міста з усіма наслідками, що стосуватимуться утримання зрощеної інфраструктури.

Уся територія України повинна бути поділена на ділянки, де не буде дірок, не охоплених юрисдикцією АТО місцевого типу. Виняток можуть становити окремі те­риторії, наприклад військові полігони, де встановлюється управління спеціальною державною адміністрацією. Вони утворюються окремими законами щодо кожного окремого угрупування відповідно до загального законодавства про спеціальні АТО.

Розглядати райони в місті як територіальну громаду не зовсім логічно — надто ве­лика залежність їх від життєдіяльності організму всього міста. Однак було б нерозумно не зважати на те, що низка повноважень, наданих місцевій владі, ефективніше здійсню­ються на районному рівні. Це, наприклад, дошкільна освіта, соціальний захист та со­ціальне забезпечення, ремонт житлового фонду. Досвід передових закордонних країн свідчить, що районування варто здійснювати, за кількісті населення понад 300 тисяч чо­ловік. Звичайно, при цьому необхідно створювати представницький орган — районної в місті ради, може стати своєрідним громовідводом соціальної напруженості, що, безсум­нівно, виникає у великих містах через недоступність мешканців до перших осіб міста. Безперечно, побутові проблеми краще вирішувати на нижчому рівні. Хоча Бюджетним Кодексом видатки та доходи районних в місті бюджетів визначаються відповідно до встановлених міською радою повноважень за районними органами влади, однак існує об'єктивна потреба узагальнити досвід реалізації районами цих повноважень і законо­давчо їх закріпити. У цьому разі район в місті набуває статусу АТО.

Ще один штрих до портрета адміністративно-територіального устрою, який, на перший погляд видається несуттєвим, однак європейці чомусь так не вважають. Це питання найменування та перейменування АТО. Доцільно ввести в закон норму, яка існує в деяких країнах Заходу, що воно допускається лише із додавання до назви АТО додаткових букв чи слів, які не змінюють черговості його в загальному реєстрі.

Щодо увіковічення пам'яті видатних людей, то воно допускається лише у випадку, якщо після смерті такої особи виросло третє покоління громадян, яке об'єктивно може оцінити її вклад у процвітання нації. Реально це не менше 50 років. І, зви­чайно, такі найменування присвоюються лише новоствореним адміністративно- територіальним одиницям.

Можливо, висловлені мною пропозиції видадуться передчасними. Однак слід нагадати, що всього три роки тому ідеї, закладені нині в Бюджетному Кодексі, сприймались більшістю політичного істеблішменту країни досить скептично, якщо не сказати більше. Реформу адміністративно-територіального устрою потрібно го­тувати вже нині, адже не виключено, що після 2004 року умови для її впровадження будуть сприятливішими.

З метою сприяння автоматизації процесу управління в органах місцевого само­врядування було розроблено Типову функціональну організаційну структуру ви­конавчих органів міської ради.

Принципи, на яких побудовано Типову функціональну організаційну структу­ру виконавчих органів міської ради (далі — "типова структура"), є такими:

1.  Повна відповідність діючому законодавству України.

2.  Мінімізація кількості управлінського персоналу.

3.  Професіоналізм (у визначенні заступників голови).

4.  Функціональність (у визначенні форми типової структури).

5.  Гармонійність (за функціями у визначенні підпорядкованості).

Основним принципом, яким керувались при розробці типової структури, було

врахування всіх вимог до функціональних обов'язків посадових осіб виконавчих органів ради, викладених у статтях ЗМС, що визначають власні і делеговані повно­важення місцевого самоврядування.

Додатково при розробці типової структури було враховано вимоги щодо по­вноважень місцевого самоврядування, викладені в конституції України, Законах України: "Про державну підтримку малого підприємництва", "Про рекламу", "Про державну статистику", "Про освіту", "Основи законодавства України про охорону здоров'я", "Про міліцію", "Про органи самоорганізації населення", "Про землеу­стрій", "Про планування і забудову територій", "Про оренду державного та кому­нального майна", а також "Земельному кодексі України" та інших законодавчих ак­тах.. Але це завдання вирішено. Для кожного підрозділу міськвиконкому (відділу, управління) визначено функціональні обов'язки і повноваження на підставі вимог чинного законодавства України.

Наприклад, до складу управління соціально-економічного розвитку, зовніш­ньоекономічної діяльності та інвестицій віднесено відділи: планування соціально- економічного та культурного розвитку міста; промисловості та розвитку підприєм­ництва у виробничій сфері; з питань залучення інвестицій та зовнішньоекономічної діяльності; розвитку малого підприємництва; цінової політики.

Наведена вище типова структура відповідає вибраній базовій моделі міста — об­ласного центру з кількістю жителів не більше 700 тисяч.

Для районного центру або міста обласного значення кількість заступників місь­кого голови може бути зменшено за умови підпорядкування паралельної "вертикалі" і замість управлінь створено відповідні відділи. Наприклад, блок технічного забез­печення розвитку міста може бути підпорядковано першому заступнику міського голови, а блок сприяння силовим структурам та з надзвичайних ситуацій — керую­чому справами. Можливі також інші варіанти.

У великих містах (з кількістю мешканців понад 1 млн.) деякі відділи можуть бути розширені до рівня управлінь, у разі необхідності збільшено кількість заступ­ників міського голови.

Особливості кожного міста можна врахувати під час безпосередньої роботи з міським головою та його командою, депутатським корпусом. Одним із результатів цієї роботи буде визначення конкретно обґрунтованої структури виконавчих орга­нів ради, а також розроблені положення про структурні підрозділи виконавчих ор­ганів ради.

Як не прикро, але слід визнати, що державна політика в царині оптимізації адміністративно-територіального устрою (АТУ) України до цього часу є невизна- ченою. Розробкою стратегії формування оптимального варіанту АТУ через мо­делювання впливу наслідків впровадження різних схем її на ефективність функ­ціонування органів публічної влади (органів держаної влади та органів місцевого самоврядування) в Україні, починаючи з базового рівня і закінчуючи найвищим рів­нем адміністративного поділу, на державному рівні ніхто системно не займається .

Ряд недоречностей в адміністративно-територіальному устрої України лежать на поверхні й ускладнюють взаємовідносини між їх різними суб'єктами: в скла­ді деяких міст адміністративно знаходяться не тільки села, але й подекуди і міста; деякі населені пункти чи землі територіально не знаходяться в адміністративно- територіальних одиницях, до яких приписані, що ускладнює систему управління ними; обмеження юрисдикції органів місцевого самоврядування громад лише межа­ми населеного пункту створює правовий вакуум щодо регулювання взаємовідносин на території, яка знаходиться за межами цих населених пунктів.

Історія знає приклади застосування різних критеріїв, за якими адміністратив­ним шляхом встановлювався АТУ, в залежності від епохи, етнічних та соціальних особливостей.

Наполеон на початку 19 століття розділив Францію на 100 департаментів (з них 96 в метрополії), які й стали основним рівнем концентрації органів державної влади. Для покращення керованості також було створено регіональні рівні управ­ління, які, однак, не мали суттєвого впливу. Комісари, згодом префекти, як регіонів, так департаментів були напряму підпорядковані центральному уряду.

Європейський Союз все більше заохочує розвиток не національних, а місцевих програм, що відповідає курсу поглиблення децентралізації управління. Єврокомі- сія своїм рішенням від 14.02.2001 року 2001/0046 встановила класифікацію рівнів адміністративно-територіальних одиниць. Вимоги до раціонального використання суспільних коштів спонукали ряд урядів провести реформу по оптимізації адміні­стративного управління. Але у Франції комуна залишилась "священною коровою", тому децентралізація стосувалася розширення прав самоврядування.

У Німеччині та в Польщі до реформи підійшли більш радикально — було ви­значено рівень, якому державою надаються владні функції. Більш дрібні населені пункти можуть мати органи самоорганізації відповідно до функцій, які делегуються органами самоврядування.

Для того, щоб визначити необхідні та достатні умови критерію оптимізації адміністративно-територіального устрою, необхідно розглянути й інші грані цієї проблеми. Насамперед, постає дуже важливе питання про співвідношення меж ба­зової адміністративно-територіальної одиниці (АТО), меж територіальної громади та території її юрисдикції. Пошук обґрунтованої відповіді на поставлене запитання лежить в площині детального аналізу такої важливої категорії як реальна спромож­ність.

Об'єктивне визначення співвідношення спроможності і потенціалу — задіяного та незадіяного і стане реальною основою для реалізації на практиці, з одного боку, права та спроможності громад самостійно і під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення, а з іншого — виконання конституційного обов'язку держави гарантувати нормальне функціонування та розвиток місцевого самовряду­вання в Україні, як одного з найбільш важливих інститутів демократії.

Зрозуміло, що проведення системної та глибокої реформи місцевої влади, зо­крема системи місцевого самоврядування, потребує великої підготовчої роботи і не тільки в київських кабінетах та наукових установах.

Аби зрозуміти та чітко уявити собі, яким чином треба просуватися до реалізації на практиці принципу спроможності та розширення повноважень місцевого само­врядування, як формулювати критерій об'єктивної необхідності об'єднання громад, деформування та формування громад, які можна було б назвати за певним критері­єм самодостатніми.

Необхідновивчитизадіяний та незадіянийресурсний потенціал(інтелектуально- кадровий, земельний, матеріально-технічний) кожної громади, а саме:

1.  Природний ресурс громад:

—         необхідно вивчити як і з якими результатами для типової громади використо­вується зараз її природний ресурс (ліси, водойми, місцеві корисні копалини);

—         виходячи з територіального місцерозташування громади, наявних комуні­каційних можливостей, пріоритетів розвитку регіону, державних програм, тощо спрогнозувати, в якому напрямку та яким чином можна посилити (роз­ширити чи змінити) використання природних ресурсів в інтересах збільшен­ня спроможності громади.

2.  Матеріально-технічний ресурс громад:

З метою створення карти регіону (з точністю до громади) про рівень формуван­ня та споживання ресурсів на один кілометр квадратний та на 1 тисячу населення,- провести дослідження реального стану майна громади, майна розвалених державних колгоспних структур, майна недержавних діючих структур, транспортних комуніка­цій, зв'язку, забезпеченості енергоносіями власного та завезеного походження, ко­мунальних підприємств тощо.

3.  Щодо земельного ресурсу:

З метою створення карти ефективності використання земель комунальної влас­ності громади та карти реального стану збирання земельного податку з усіх земель території юрисдикції громади, дослідити, яка кількість і якої землі (за призначен­ням та формою власності) знаходиться в межах території юрисдикції громади та може знаходитися в юрисдикції громади, тобто, територію можливої юрисдикції громади.

4. Кадровий ресурс:

—         провести дослідження реального демографічного стану громад та тенденцій його зміни;

—         провести дослідження структури та основних характеристик працездатного населення громади, а саме:

—   рівня та причин безробіття;

—   рівня освіти та кваліфікації робочої сили;

—   наявності можливостей для перекваліфікації;

—   рівня задіяності людського ресурсу сьогодні, з урахуванням трудової міграції;

—         рівня активності населення громади у сприйнятті змін, готовності до пере­кваліфікації;

—   можливих напрямків такої перекваліфікації.

Цілком очевидно, що для забезпечення розширення спроможності громад мож­ливе лише через розмежування громад та створення укрупнених громад. А для цьо­го, насамперед, необхідно:

—         провести стартове (початкове) розмежування між нинішніми громадами (спочатку на картах), тобто з'ясувати нинішню ситуацію щодо територій на­вколо населених пунктів, а саме виявити анклави, штучні включення одних населених пунктів в інші тощо;

—         прив'язати до населених пунктів, що потенційно можуть бути центрами но­вих громад, наявну інфраструктуру та оцінити доступність центру мешкан­цям інших поселень, що увійдуть до нової громади;

—         оцінити можливості забезпечення громади послугами через можливість створення відповідної кількості та потужності комунальних підприємств, а також служб.

Внаслідок проведення такої підготовчої роботи, можливо, будуть віднайдені те­риторії, на яких неможливо буде створити повноцінну самодостатню громаду через малозаселеність та важкодоступність територій (це окремі райони Полісся, Карпат тощо). Для цих територій необхідно продумати спеціальний критерій та механізм формування і трансформації цієї категорії громад, продумати вимоги щодо спеці­ального статусу, повноважень та можливостей таких громад. Можливо, слід перед­бачити, що частина їхніх повноважень буде здійснюватись на районному рівні чи асоційованому рівні з сусідніми громадами.

Для таких територій і таких громад, мабуть, потрібна буде спеціальна програма для прискорення їхнього розвитку на довготривалий період.

Результати цієї роботи дадуть можливість кваліфіковано підійти до визначення кількісних характеристик основних параметрів життєзабезпечення і розвитку гро­мад як за рахунок власного задіяного та незадіяного ресурсного потенціалу, так і за рахунок фінансової підтримки з боку держави, а також до вирішення проблеми оптимізації як базових АТО, так і всього адміністративно-територіального устрою України.

Врешті-решт, кожна громада має точно знати рівень своєї спроможності само­стійно вирішувати питання місцевого значення, а держава відповідно — реальний рівень необхідної допомоги громаді. Об'єктивне визначення цього співвідношення і стане реальною основою для реалізації на практиці, з одного боку, права та спромож­ності громад самостійно і під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення, а з іншого — виконання конституційного обов'язку держави гарантувати нормальне функціонування та розвиток місцевого самоврядування в Україні, як од­ного з найбільш важливих інститутів демократії.

Для реалізації цих складних завдань потрібна, насамперед, політична воля ке­рівництва держави до зміни стратегії взаємовідносин між двома системами публіч­ної влади: державною системою органів виконавчої влади та недержавною систе­мою — органами місцевого самоврядування. На жаль, де-факто дисбаланс такого співвідношення (не на користь місцевого самоврядування) сьогодні неприпустимо великий. Окрім того, для реалізації цих складних завдань потрібні також нові меха­нізми та інструменти, які потрібно запропонувати.

Зрозуміло, що без активної позиції та обов'язкової участі в цій роботі громад­ських організацій, політичних партій, без використання досвіду розвинутих демо­кратичних країн, вирішити ці проблеми в Україні буде важко. Але розпочинати ро­боту в цьому напрямку потрібно вже зараз.

Перший досвід виконання цієї масштабної роботи, мабуть, доцільно отрима­ти в рамках виконання відповідних пілотних проектів, в реалізації яких, нарешті, зобов'язана взяти участь і держава як партнер. Саме такий підхід допоможе кваліфі­ковано вирішити двоєдину проблему:

— забезпечити ефективну систему публічної влади на базовому рівні через оптимальну організацію системи спроможних громад та їх органів місцевого самоврядування,­— а також через систему базових АТО, які разом будуть гарантувати вирішення всіх питань місцевого та державного рівня в інтересах як громад та її членів, так і всього суспільства. Забезпечити ефективну систему публічної влади на базовому рівні можливо за умови існування прозорої та простої системи оцінки її діяльності як з боку громад­ськості, так і з боку державних органів. І, звичайно, потрібно пам'ятати про те, що занадто різкі зміни в сучасній конфігурації адміністративно-територіальної мережі може викликати саботаж адміністративного апарату.

Після проведення цієї роботи можна кваліфіковано говорити про характерис­тики, реальну кількість та розміри (межі) всіх спроможних територіальних громад, а отже і про реальну кількість та розміри (межі) всіх базових АТО. Тоді, як резуль­тат, вся територія України буде неперервно покрита, з одного боку, спроможними територіальними громадами, а з іншого — базовими АТО (АТО першого рівня). І лише після цього можна визначати межі АТО другого (районного) рівня, а потім межі АТО найвищого (обласного або земельного) рівня. При такому об'єктивному підході, зрозуміло, кількість районів буде суттєво зменшена, що призведе до скоро­чення адміністративного апарату. Цей підхід принципово відрізняється від суто ад­міністративного підходу — вирішення проблеми адміністративно-територіального устрою шляхом "нарізки АТО різного рівня зверху до низу". Чи під силу Україні успішно пройти цей шлях? Ми переконані, що це можливо, реально і необхідно.