Децентралізація

Децентралізація — це спосіб виміру величини переходу національної економіки від адміністративно-командної до ринкової. Подібно широкій економічній пере­будові, вона потребуватиме багато складних реформ. Слід переглянути не тільки структуру податків і трансфертний механізм та перегрупувати відповідальність за витрати згідно з різними рівнями урядових структур, а й змінити самі погляди на те, що саме уряд може і має робити. Уся діяльність громадського сектора має бу­ти повністю перероблена, але новим місцевим урядам мають дозволяти набирати штат та кількість установ таким способом, що зробить їх підзвітними за їх фіскальні рішення.

Такі реформи у місцевих та міжурядових фінансах мають велике значення. Міжурядова реформа та зміцнення місцевих (тобто проміжних серед місцевих) урядів є базою для підтримки залучення громадськості та приватного сектора. Суб- національні уряди приймають до уваги зростання розподілу діяльності громадсь­кого сектора у більшості з перехідних економік попри те, що основна урядова ді­яльність зменшується, а місцеві уряди приймають на себе відповідальність за ту діяльність, яка колись реалізовувалася лише центральним урядом. В Росії витрати субнаціональних місцевих бюджетів становили 38,6% від витрат консолідовано­го національного бюджету в 1999 р. та 42,9% у 1999 р. Так само витрати місцевих урядів у відсотковому співвідношенні до консолідованих витрат уряду Угорщини зросли з 22,3% у 1998 р. до 30,4% у 1999 р. Структура міжурядових відносин тісно пов'язана з такими критико-політичними питаннями, як ефективність мобілізації ресурсів, приватизація, соціальна безпека та стабілізація. В середині фіскального розподілу, наприклад, податкова реформа, контроль за дефіцитом та міжурядові фінанси пов'язані між собою: якщо хоча один з цих елементів недостатньо сплано­вано, цілісність усієї фіскальної структури може потрапити під сумнів. Аналогічно, якщо засоби заохочення, побудовані на міжурядових планах, не відповідають нор­мам, слугують для збільшення впливу центру або для підриву розвитку приватної ринкової економіки, може настати розчарування у проходженні реформ, загрожую­чи як демократії, так і ринковій економіці.

Доходна база місцевих бюджетів має важливий зв'язок з політикою макроеко- номічної стабілізації в країнах з перехідною економікою. Згадана фінансова політика (разом із монетарною політикою) є ключем макроекономічної стабілізації. Істотний дефіцит громадського сектора має місце в багатьох країнах з перехідною економікою у вигляді зменшення податкових надходжень у комбінації зі спробою продовжити практику великих витрат, таких звичних при старому режимі. Місцеві доходна та витратна частини бюджету можуть підтверджувати або проводити підривну діяль­ність, намагаючись контролювати дефіцит, незважаючи на обмежені ресурси, що призводить до інфляційних фінансових процесів. Доки політична реформа у багать­ох галузях необхідна для того, щоб відповідати цілям стабілізації, важливо не ухи­лятись від виконання міжурядових завдань.

У більшості країн з перехідною економікою фіскальний тиск призвів цент­ральні уряди до використання кожного документа, які є у їх розпорядженні, у спро­бі проконтролювати дефіцит бюджету. Дехто зробив кроки в напрямі "зменшення дефіциту" — тобто перемістити відповідальність за витрати на підвідомчі уряди або переадресувати доходи з підвідомчого урядового рівня. Перекладення дефіциту на місцеві уряди може збільшуватися швидше, ніж відбувається зменшення макроеко- номічного тиску, зважаючи на те, що м'які бюджетні обмеження є звичайними для урядів країн з перехідною економікою. Місцеві органи влади можуть дати відповідь на бюджетний тиск шляхом накопичення боргів, необмеженим запозиченням, не­бажаними позабюджетними джерелами доходів, або виявляючись неспроможними забезпечити необхідні послуги, якщо центральний уряд не буде надавати їм додат­кове фінансування. Вони можуть потребувати багато підприємств, якими вони все ще володіють, щоб профінансувати громадські витрати. Особливо їм потрібні ті під­приємства, які мають вільний доступ до банківського кредитування. Те, що вони намагаються зменшити дефіцит у такий спосіб, не означає, що він насправді змен­шується, але він просто придушується або перетворюється у менш прозорі форми.

Важливі складові системи соціальної безпеки, такі як соціальний благоустрій, підтримка сімей, субсидування споживача, виплата деяких видів пенсій та допо­моги на випадок безробіття, було делеговано в якійсь мірі або повністю місцевим органам влади в Албанії, Болгарії, Угорщині, Росії та Україні. Інколи управління деякими соціальними програмами може мати сенс для місцевих органів влади, але вони не можуть надавати такі послуги ефективно, якщо вони хронічно недостатньо профінансовані.

У демократичних державах при формуванні доходів місцевих бюджетів демо­кратичних держав перевага має бути віддана або принципові бюджетної еквівалент­ності, або принципові національної солідарності.

В основі першого з них лежать ідеї податкової справедливості, що використову­ються в даному випадку по відношенню не тільки до окремих громадян або підпри­ємств, а й до населення регіону в цілому. Згідно з цим принципом, доходи місцевих бюджетів повинні відповідати тому податковому навантаженню, яке несуть жителі регіону. Отже можливості одержання ними суспільних благ і послуг, які надаються за рахунок місцевих бюджетів, повинні зростати із збільшенням обсягу податків, які збираються в даному регіоні.

В основі другого принципу лежать не тільки загальні міркування громадянської солідарності, а й ряд економічних аргументів, згідно з якими держава має прагнути вирівнювати фінансові можливості регіонів. По-перше, держава гарантує надання громадянам ряду соціальних послуг на певному рівні. Послуги у сферах освіти і охо­рони здоров'я є важливими з точки зору створення рівних стартових умов для мо­лоді з різних регіонів країни. По-друге, низький рівень розвитку в окремих регіонах, наприклад, засобів зв'язку і транспортної інфраструктури, призводить до неефектив­ного міжрегіонального переміщення капіталів, праці та виробничих факторів. У ряді випадків регіональна диференціація податкових надходжень зумовлена технікою стягнення податків і з огляду на це теж може потребувати перерозподілу доходів.

У регіонах України використання індивідуальних нормативів відрахувань від загальнодержавних податків призводить до того, що в кожному з них залишається різна частина зібраних податків, а динаміка доходів у розрахунку на одиницю по­даткових надходжень як по місцевих бюджетах у цілому, так і по окремих регіонах, досить суперечлива і важко передбачувана. Збільшення або зменшення частки ре­гіону в загальній сумі державних доходів, як правило, не спричинює відповідного збільшення (або зменшення) доходів його місцевих бюджетів. Відсутність чіткого взаємозв'язку між обсягом податків, які збираються, доходами місцевих бюджетів позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення державних доходів, що, в свою чергу, загострює проблему нестачі коштів не тільки на місцевому, а й на загаль­нодержавному рівні.

Міжрегіональний перерозподіл державних доходів досі не має ні чітко сфор­мульованого змістовного обґрунтування, ні чітких правил, а запропонований у Бюджетному кодексі формулярний підхід не зовсім відповідає реальним потребам органів місцевого самоврядування. Нетранспарентність такого перерозподілу при­зводить до того, що області, де рівень податкових надходжень у розрахунку на душу населення вищий, ніж у середньому по Україні, опиняються в гіршому становищі з точки зору доходів місцевих бюджетів порівняно з областями, де він нижчий.

Процеси міжрегіонального перерозподілу державних доходів не приводять до достатнього вирівнювання як витрат місцевих бюджетів у розрахунку на душу на­селення, так і рівня забезпечення жителів різних регіонів країни суспільними бла­гами і послугами. Істотні міжрегіональні відмінності спостерігаються практично по будь-якому з показників, що характеризують умови життя громадян, чи то охорона здоров'я, дошкільне виховання, освіта або розвиток транспортної інфраструктури.

Останніми роками мали місце спроби змінити підходи до формування місцевих бюджетів України, але всі вони не торкнулися суті системи бюджетного плануван­ня, що склалася в умовах командно-адміністративної економіки. Наочним підтвер­дженням тому слугує показник частки регіонів у планових витратах місцевих бю­джетів України в 1992-2001рр. Для більшості областей він залишився практично незмінним. Суть цієї системи полягає в тому, що витрати місцевих бюджетів визна­чаються, насамперед, наявністю об'єктів місцевого господарства, а також закладів і організацій освіти, культури, охорони здоров'я, соціального забезпечення і соціаль­ного захисту, що перебувають у підпорядкуванні місцевих органів влади. Потім до­ходи місцевих бюджетів приводяться у відповідність із плановим рівнем їх витрат.

Наявність об'єктів і установ, фінансованих з місцевих бюджетів, є наслідком ко­лишнього перерозподілу державних доходів в інтересах розвитку "пріоритетних" га­лузей. Регіони, де було розміщено підприємства таких галузей, могли розраховувати на одержання додаткових коштів для розвитку соціальної інфраструктури і комуналь­ного господарства. Тому формування доходів місцевих бюджетів на основі витрат, що склалися, призводить до перекручення оцінок фінансових потреб регіонів.

Ці витрати, з одного боку, не включають витрат, необхідних для фінансування завдань, які не розв'язуються через відсутність коштів, а з іншого — вони можуть бути залишені через неекономічні або просто марнотратні затрати. Крім того, існу­ють об'єктивні відмінності між регіонами (в розмірах території, географічному по­ложенні, кліматі, структурі економіки), які передбачають різні структуру і обсяг на­дання їх населенню локальних суспільних благ і послуг.

Такий підхід до формування місцевих бюджетів, який ґрунтується і на фінансу­ванні діючих об'єктів та установ, а не на функціях, покладених на місцеві органи вла­ди, закріплює існуючу диференціацію регіонів за рівнем витрат місцевих бюджетів у розрахунку на душу населення і тому є мало придатним для прийняття перспектив­них рішень. Цей підхід не дає змоги розв'язувати ряд питань, важливих для розвитку регіонів: хто повинен фінансувати будівництво нових об'єктів; як бути з фінансуван­ням об'єктів, що повинні створюватися в майбутньому, якщо сфера їхньої діяльності виходить за межі відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Діюча система формування місцевих бюджетів, у якій відсутні чіткий розподіл відповідальності за витрати, чітке закріплення податків за різними видами бюджетів на досить тривалий час, а також зрозумілі правила й формули міжрегіонального пе­рерозподілу доходів, не створює жорстких бюджетних обмежень для місцевих ор­ганів влади і не примушує їх "жити по кишені".

конституція України закріпила право введення податків за Верховною Радою, але в статті 143 Конституції правом встановлення місцевих податків і зборів відповід­но до закону наділені територіальні громади села, селища, міста безпосередньо через утворені ними органи місцевого самоврядування. У розвиток конституційних поло­жень у статті 69 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановле­но, що органи місцевого самоврядування відповідно до закону можуть встановлювати місцеві податки та збори, які зараховуються до відповідних місцевих бюджетів. Таким чином, органи місцевого самоврядування мають право самостійно приймати рішення про введення місцевих податків і зборів, але відповідно до закону.

Розгляд інших факторів формування місцевих бюджетів можливе лише після дослідження прийнятого в країні порядку виконання цієї роботи.

Розробка проекту бюджету області має такі етапи: розрахунок з використанням існуючих нормативів та цін, обсягів робіт, передбачених на наступний рік, кошто­рису затрат; розрахунок доходної бази області — усіх податкових надходжень та платежів на території області як загальнодержавних, так і закріплених за місцевими бюджетами; визначення необхідних сум відрахувань від загальнодержавних доходів як різниці між проектом витратної частини бюджету та власними доходами; конкре­тизація надходжень із загальнодержавних доходів за їх джерелами та визначення проектів нормативів відрахувань як відсоткового відношення суми, що надійшла до місцевого бюджету, до загального розміру доходів з даного джерела. Ці нормативи з відповідними корективами потім щорічно затверджує Верховна Рада України.

Основний недолік цього порядку — затратний підхід до формування місцевого бюджету, наслідком якого є виродження регіонів, відсутність стимулів до підвищен­ня доходної бази.

У кожному регіоні історично склалися господарські комплекси, які суттєво відрізняються між собою і цим визначаються великі відмінності в доходах місце­вих бюджетів у розрахунку на душу населення як власних (закріплених), так і за­гальнодержавних. Тому й відсоток доходів, які залишаються в місцевому бюджеті, не можуть бути однаковими для регіонів з різними господарськими комплексами. Це підтверджує і світовий досвід.

З цього можна дійти висновків:

1. Бюджетна децентралізація має проводитись перекладанням не дефіциту та фіскального тиску на місцеві бюджети, а перекладанням повноважень та фінансових важелів на місцеві органи самоврядування від централізованих міністерств та відомств.

2.         Формування доходів місцевих бюджетів має здійснюватися за принципом бюджетної еквівалентності або за принципом національної солідарності.

3.         Затратний підхід до формування місцевих бюджетів, що застосовується за­раз, має наслідком виродження регіонів та відсутність стимулів до підвищен­ня доходної бази місцевих бюджетів.