4.1. Принципи формування і розподілу місцевих бюджетів

магниевый скраб beletage

Достатнє фінансове забезпечення місцевих бюджетів є необхідною передумо­вою економічного зростання.

В сучасних умовах місцеві бюджети в Україні формуються за рахунок надхо­джень з наступних джерел:

— закріплених доходів;

— регульованих доходів;

— дотацій, субсидій, субвенцій;

— інших джерел.

Під закріпленими доходами слід розуміти доходи, що закріплені за певним міс­цевим бюджетом. Дані доходи не є для місцевого самоврядування власними, але за рахунок їх прогнозованості та стабільності, можна сказати, що вони покликані за­безпечити основу самостійності місцевих бюджетів.

Функція фінансування за рахунок закріплених доходів сьогодні практично не діє, так як передбачені в Законі України "Про бюджетну систему України" частки відрахувань від загальнодержавних податків і зборів в повному обсязі не викону­ються. Це стосується насамперед відрахувань 20% надходжень по податку на додану вартість до бюджету Автономної республіки Крим, обласних, Київського і Севасто­польського міських бюджетів. Фактично в Україні склалась практика щорічного ре­гулювання нормативів відрахувань до місцевих бюджетів Законом "Про державний бюджет України". Законодавці користуючись юридичною нормою переваги доку­менту прийнятого останнім, постійно змінюють принципи фінансування місцевих бюджетів.

Під регульованими доходами розуміємо кошти, що надходять до місцевих бю­джетів за рахунок встановлених Законом України "Про державний бюджет Украї­ни" щорічних нормативів відрахувань.

Частка основних джерел у доходній частині місцевих бюджетів станом на 1 січ­ня 2000 р. складала по податку на прибуток підприємств — 43,1%, прибуткового по­датку з громадян — 27,3%, плати за землю — 8,5%, місцевих податків і зборів — 3,0%, податок з власників транспортних засобів — 1,5%, інших доходів — 17,3%.

Сьогодні основними джерелами формування місцевих бюджетів в Україні є:

Таблиця 5

основні джерела формування місцевих бюджетів

джерело

Відсоток, що надходить до місцевих бюджетів

1998 р.

1999 р.

Податок на прибуток підприємств

72,0

75,0

Прибутковий податок з громадян

70,3

70,2

Акцизний збір

30,5

31,9

Платежі за використання природних ресурсів

79,6

80,4

Державні цільові фонди

36,9

44,3

Неподаткові надходження

17,2

16,3

Інші

68,3

40,6

В структурі доходів загального фонду місцевих бюджетів в 2000 р. найбільше зросла частка прибуткового податку з громадян — 57% або на 13,9%, спеціально­го — надходжень від податку з власників транспортних засобів — 44% фонду. Част­ка доходів місцевих бюджетів (загальний та спеціальний фонди) у прогнозі кон­солідованого бюджету на 2001 р. складає близько 25%, на 2000 р. даний показник склав 23%.

Необхідно звернути увагу на частку місцевих податків і зборів у коштах, мобі­лізованих до місцевих бюджетів, яка традиційно становить до трьох відсотків. Цей показник має тенденцію до зниження, адже ставки більшості місцевих податків об­числюється виходячи з неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, значно зне­ціненого інфляцією з часу його встановлення.

Ключовим питанням в практиці формування і розподілу коштів самоврядуван­ня є самостійність місцевих бюджетів. Згідно законодавства вони в Україні є само­стійними і не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим або до інших місцевих бюджетів. Фактично незалежність місце­вих бюджетів забезпечується наявністю власних джерел доходів. В українському законодавстві на сьогодні не існує визначення такого поняття як "власні доходи місцевого самоврядування". Автор, враховуючи світовий досвід, пропонує вважати власними такі доходи, у встановленні, регулюванні та використанні яких місцеві ор­гани влади відчутно не залежать від рішень законодавчої чи державної виконавчої влади. До таких в Україні можна віднести: місцеві податки і збори, доходи від орен­ди, продажу та інших операцій з комунальною власністю відповідної територіальної громади, прибутки комунальних підприємств тощо. Дані джерела доходів є осно­вою фінансової автономії бюджетів місцевих органів влади. Під фінансовою авто­номією розуміють фінансову незалежність органів місцевого самоврядування при фінансуванні завдань і повноважень самоврядування. Одним з основних показників самостійності місцевих бюджетів від доходної бази Державного бюджету є співвід­ношення власних доходів до загального обсягу місцевих бюджетів, яке виражається коефіцієнтом фінансової автономії.

Кфа = —бії--------------- (2)>

ВлД --В-- с--Д

де:

КФА — коефіцієнт фінансової автономіїї, ВлД — власні доходи місцевих бюджетів, ВсД — всі доходи місцевих бюджетів.

Для всіх обласних і районних бюджетів даний показник становить нуль, оскіль­ки вони формуються виключно за рахунок коштів передбачених відповідно у дер­жавному та обласних бюджетах. Узагальнений показник фінансової автономії щодо основних джерел надходжень місцевих бюджетів по Україні становить 11,5% (див. додаток Л). Найбільше значення приймає даний показник у бюджету міста Севас­тополь — 26,5%, бюджетів територіальних громад міст, сіл, селищ Кіровоградської (22,4%), Дніпропетровської (18,3%), Вінницької (16,3%) областей. Найменший коефіцієнт фінансової автономії мають місцеві бюджети в Київській (6,6%), Івано- Франківській (8,1%) областях та м.Києві (7,5%). Слід зазначити, що при розрахунку показника самостійності місцевих бюджетів до власних було віднесено таке джере­ло доходів як плата за землю, що за законодавством є загальнодержавним податком, а ставки якого встановлюються органами місцевого самоврядування.

Слід підкреслити, що згідно Конституції України власні доходи відсутні у бю­джетів районів та областей, оскільки вони формуються за рахунок коштів Держав­ного бюджету. Дане положення призводить до відчутної залежності регіонального самоврядування від дій виконавчої і законодавчої влади, що створює передумови до нестабільності і невпевненості в проведенні економічної політики, оскільки об­сяги фінансування не можуть бути прогнозовані на середньо і довготривалу пер­спективу внаслідок щорічної зміни сум фінансування та порядку їх обчислення. Існуюча система наповнення обласних і районних бюджетів створює передумови до залежності фінансових потоків від особистості посадової особи місцевого само­врядування, його стосунків з розробниками відповідно Державного, обласного або районного бюджету.

Для визначення ступеню рівномірності чи нерівномірності розподілу податко­вих баз доходів місцевих бюджетів в регіонах обчислений такий показник як доходи місцевих бюджетів у розрахунку на душу населення.

Податкові бази розподілені достатньо нерівномірно, про що свідчить коефіці­єнт варіації 0,51. Найістотніші розходження у розподілі податкової бази між регіо­нами властиві податку на прибуток підприємств, де коефіцієнт варіації сягає 0,74. Значенням величини доходів властива значна дисперсія відхилень від середнього показника, де лише п'ять областей мають показник вищий, ніж в середньому по Україні, причому три з них (Полтавська, Харківська і м. Київ) — більше ніж удвічі. Доцільно зауважити, що статистично високі показники залучення податків до бю­джету цих областей значною мірою пояснюється активним вексельним обігом на даних територіях.

Процес формування доходної частини місцевих бюджетів здійснюється, виходя­чи з підходу покриття видатків. Місцеві органи розробляють проект витратної час­тини бюджету. Проектні показник бюджету розробляються на основі нормативних показників з врахуванням прогнозних даних змін індексу цін і тарифів, рівня заро­бітної плати і т.д. Верховна Рада затверджує нормативи бюджетного забезпечення. Тобто відрахування від загальнодержавних податків і зборів, для областей, обласні ради відповідно для районів і міст обласного підпорядкування. Далі місцеві органи влади визначають, скільки є власних та закріплених доходів. Потім співставляється сума власних та закріплених доходів. Суму, що не вистачає компенсує вищестоя­щий рівень. Таким чином не витрати визначаються загальними надходженнями на даній території, а навпаки доходи визначаються по сумі витрат. Ефективність такої системи низька через практично повну залежність розвитку міста, села, селища від рішень інших органів управління, відсутності зацікавленості місцевих органів влади e збільшенні власних фінансових надходжень.

Інший бік цієї проблеми полягає в тому, що з прийняттям Конституції України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виникає ще одне проти­річчя — обласні і районні бюджети (60% загального обсягу місцевих бюджетів) зали­шаються без власних доходних джерел, оскільки вони мають формуватись із коштів державного бюджету для їх подальшого перерозподілу між територіальними гро­мадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та куль­турних програм. Механізм передачі таких коштів ще не визначений, та і можливість реалізації його в сучасних економічних умовах досить проблематична. Таким чином, залишаючи в бюджетах територіальних громад повністю всі податкові надходження місцевих бюджетів, законодавство позбавляє обласні бюджети, особливо малодо- таційних областей, можливості не лише фінансувати утримання обласних установ, але й здійснювати перерозподіл коштів з метою вирівнювання фінансової забезпе­ченості районів та міст. Крім того, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що бюджети територіальних громад отримують дотації та пе­редають кошти від перевищення доходів над видатками безпосередньо державному бюджету. В таких умовах існування обласних та районних бюджетів стає практично недоцільним. Також необхідно зауважити, що повна залежність обласних і район­них бюджетів від фінансування з Державного бюджету України з одного боку хоча і дозволяє проводити цілеспрямовану державну політику щодо регіонів і здійсню­вати безпосереднє керівництво господарськими процесами, з іншого, обмежує само­стійність влади на місцях у проведенні регіональних економічних програм розвитку та позбавляє можливості визначення пріоритетів місцевого розвитку.

Підсумовуючи дослідження основних засад формування доходної частини міс­цевих бюджетів, слід виділити три основні проблеми в законодавстві, які виникають в процесі формування місцевих бюджетів, а саме:

1) удосконалення законодавчої бази формування місцевих бюджетів;

2) законодавчий перегляд механізму закріплення за кожною гілкою влади дов­гострокових доходних джерел;

3) встановлення гарантій судового захисту бюджетних прав територій.

Правові основи бюджетного процесу та бюджетної системи України на даний час створюють ситуацію, коли місцеві органи не мають стимулу до збільшення місцевих надходжень, незважаючи на надані широкі повноваження у галузі фінансової діяль­ності, які по суті є декларативними. Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" введено поняття мінімального розміру місцевих бюджетів та закріплено право держави вилучати з місцевих бюджетів до державного частини надлишку (пе­ревищення) доходів від закріплених за місцевими бюджетами податків та зборів, що перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету. Тобто знову органи місцевого самоврядування не мають зацікавленості у збільшенні місцевих доходів, оскільки діючі міжбюджетні відносини не заохочують фінансову ініціативу на місцях.

На наш погляд, надання таких повноважень державі по відношенню до місцевих бюджетів не відповідає нормі Конституції України, згідно з якою "Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є ... доходи місцевих бюджетів, інші кошти...". Звичайно, контроль з боку держави над фінансами органів місцевого са­моврядування є необхідним для забезпечення відповідності фінансової політики місцевої влади загальній політиці держави, але необхідно чітко розмежувати повно­важення у галузі фінансів між різними гілками влади, надаючи не декларативну, а реальну самостійність місцевим органам влади щодо формування матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування.

На основі проведеного аналізу пропонується здійснювати формування бюдже­тів самоврядування за рахунок наступних джерел:

Питання регулювання доходів та взаємовідносин місцевих бюджетів із держав­ним розглядатиметься далі окремо. Але що стосується взаємного зв'язку між загаль­ними доходами окремого місцевого бюджету та часткою доходів, яка в результаті залишатиметься у розпорядженні місцевих органів влади, то в основі обрахунку по­винні бути наступні принципи:

— надходження з джерел, які передбачені для фінансування власних повно­важень, беруться для розрахунків доходів бюджету територіальної громади з метою фінансового вирівнювання тільки в сумі, що на 30% перевищує за­гальнонаціональний показник;

— надходження з джерел, які передбачені для фінансування делегованих по­вноважень, беруться для розрахунків доходів бюджету територіальної гро­мади з метою фінансового вирівнювання тільки в сумі, що на 15% перевищує загальнонаціональний показник.

За такої ситуації ініціатива місцевих органів влади щодо збільшення доходів бюджетів відповідних територій не буде нівелюватись через механізм фінансового вирівнювання. Система дольової участі місцевих бюджетів у загальнодержавному оподаткуванні сприятиме зацікавленості органів влади у результатах діяльності під­приємств, розташованих на підвідомчій території.

Як вже зазначалося, по економічній структурі бюджети самоврядування поді­ляються на поточний бюджет та бюджет розвитку. Сьогодні бюджет розвитку не має визначених доходних джерел. Пропонується визначити такими наступні: кошти від відчуження майна, яке знаходиться у власності самоврядування; відсотки за корис­тування позиками, наданими з місцевого бюджету; цільові субвенції з державного бюджету та інших бюджетів самоврядування на фінансування капітальних видат­ків; доходи від інвестиційної діяльності; інші доходи.

До доходів бюджетів пропонується включити всі доходи позабюджетних фон­дів органів місцевого самоврядування.

Проблема вдосконалення доходної бази місцевих бюджетів набуває актуаль­ності особливо сьогодні, зважаючи на розробку та розгляд у Верховній Раді проекту Закону України "Про податковий кодекс в Україні".