4.3. Складання місцевих бюджетів

магниевый скраб beletage

Пильна увага до економічних тенденцій і вчасне реагування на них є важливою основою складання бюджету. Побудова процесу складання бюджету та управління ним не знаходяться у статичному стані. Кожного року цей процес повинен врахо­вувати вплив економічних чинників на надходження до бюджету та політичні цілі уряду. Складання бюджету непросто реагує на зміну економічних умов. Воно може допомогти уряду сформувати його політичні цілі відповідно до економічного серед­овища і перетворити їх на практичні дії.

Необхідно мати уявлення про вірогідний рівень доходів держави, що допоможе корегувати попередні рішення стосовно видатків і податкової політики.

Демографічні тенденції безпосередньо впливають на видатки та політику уряду.

Важко розробити змістовні бюджетні пропозиції без належного розуміння по­літики уряду та вимог чинного законодавства.

Макроекономічний прогноз є основою для визначення суттєвих аспектів, необ­хідних для початку бюджетного процесу. Кожен з цих аспектів, у свою чергу, потре­бує подальшого аналізу та спеціальних знань:

• Аналіз основних показників економіки.

• Демографічні тенденції, пов'язані з зайнятістю, та інші чинники.

• Грошова маса та інші монетарні аспекти.

• Інфляція взагалі та в окремих галузях.

• Тенденції заощаджень та інвестицій.

• Державний борг.

• Основні події, що впливають на економіку.

• Прогноз надходжень.

• Потенційний дефіцит бюджету при різних варіантах бюджету.

• Структура планування державного боргу та управління ним.

• Розуміння основних фінансових ризиків.

особливі міркування до визначення бюджетної політики

Середньостроковий прогноз: У багатьох країнах вже існує практика проголо­шення урядом основних заяв щодо фінансової та економічної політики. Зазвичай це робиться у вигляді середньострокових фінансових і економічних прогнозів. Тому макроекономічний прогноз повинен складатись принаймні на кілька років.

Хто це робить: Більшість міністерств фінансів мають підрозділи, які здатні ана­лізують макроекономічну структуру і прогнозують надходження і видатки. Деякі роблять також і економічні прогнози. В деяких країнах міністерства економіки скла­дають офіційний прогноз уряду. Часто в цьому беруть участь незалежні установи — інститути, університети, приватні підприємства.

Прогнози консенсусу. Кращі державні системи створюють механізми досягнен­ня консенсусу між законодавчою владою та урядом стосовно економічних припу­щень та оцінок надходжень. Це дозволяє починати обговорення бюджету з одних і тих самих позицій. Іншим підходом є створення незалежних дорадчих підрозділів, які займаються складанням прогнозів.

Хто користується. Міністерство фінансів — при розробці прогнозу доходів дер­жавного та місцевих бюджетів, пропозицій щодо змін податкового законодавства та їх впливу на показники бюджету, інструкцій до бюджету; уряд — при розробці еко­номічної та бюджетної політики і політики у сфері оподаткування; управління, на­ціональний Банк і міністерства — для оцінки діючих програм і майбутніх потреб.

Прозорість. Оприлюднення макроекономічних прогнозів — це перший важ­ливий крок на шляху до розуміння громадськістю фінансових питань, які має розв'язувати уряд.

Прогнози надходжень і видатків є фактичним початком процесу складання бю­джету.

Оскільки прогнози надходжень ґрунтуються на багатьох змінних і невизначе- них величинах, вони завжди будуть деякою мірою неточними. Чим більше учасни­ків залучається до процесу складання прогнозів і чим відкритішим є цей процес, тим більшою є вірогідність отримання кращих результатів.

необхідність мати точні прогнози надходжень стосується всіх джерел надхо­джень, включаючи загальний фонд, спеціальні фонди, власні та інші надходження, що використовуються для фінансування видатків бюджету.

Важливими економічними змінними величинами є: 1) ВВП номінальний; 2)темп економічного росту (ВНП і ВВП); 3) рівень цін (індекс споживчих цін, ін­декс цін виробників); 4) обмінний курс гривні до долара США; 5)рівень безробіт­тя; 6) відсоткові ставки; 7) грошові доходи населення; 8) індекс реальної зарплати робітників і службовців .

Відповідно до Бюджетного кодексу України до проекту Закону України "Про Державний бюджет України на 2002 рік" вперше додано матеріали, які визнача­ють пріоритети бюджетної політики уряду на середньострокову перспективу та основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України до 2005 року (дивись таблицю нижче).

Отже, у прогнозі, який припускає економічне зростання, високу зайнятість, низький рівень інфляції та низькі ставки відсотків, будуть зазначені більші суми надходжень і менші суми видатків.

У протилежному прогнозі буде показано збільшення видатків, зменшення над­ходжень і зростання дефіциту бюджету.

Оцінки надходжень здійснюються на кілька років відповідно до структури се- редньострокового бюджету.

Координація зусиль між урядом і законодавцями з питань макроекономічних прогнозів і оцінок надходжень допомагає уникнути непродуктивних аргументів під час дебатів щодо бюджету на відповідний рік.

Прогноз видатків бюджету на макрорівні складається на основі економічних припущень. Зазвичай він робиться для великих існуючих функцій, таких як охоро­на здоров'я, освіта, соціальний захист та соціальне забезпечення. Часто це робиться з метою прогнозування видатків згідно з діючим законодавством. Рівень витрат є важливим чинником при розробці оцінок видатків.

Оцінки видатків на основні програми часто впливають на політичні рішення уряду, що приймаються на початку бюджетного процесу. Проте, більшість мініс­терств роблять оцінки витрат того чи іншого виду, коли здійснюють розробку своїх бюджетних запитів.

Середньострокові оцінки часто розподіляються за окремими міністерствами або навіть за програмами. Це часто називають середньостроковою структурою бю­джету.

Бюджетна політика та пріоритети

Встановлення урядом конкретних цілей і завдань поліпшує якість інформації, аналізу та прийняття рішень у бюджетному процесі. Але оскільки політики схильні уникати цього, можливо, необхідно запровадити офіційний політичний процес. Він дасть доречну інформацію на початку бюджетного процесу; визначить сфери, в яких існуючу політику і програми слід переглянути більш ретельно і де є необхідність прийняти відповідне законодавство. Бюджетний процес, який триває без конкрет-

 

О) сл

Основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України

Показники

Роки

2000

2001

2002

2003

2004

2005

попередній звіт

очікуване

прогноз

прогноз

прогноз

прогноз

ВВП номінальний, млрд грн

173,0

210,0

246,7

286,4

327,6

371,5

ВВП реальний, темп зростання, %

5,8

7,3

6,0

7,0

7,5

7,5

Індекс споживчих цін у середньому до попереднього року, %

128,2

114,3

111,3

109,0

106,3

105,0

Обмінний курс гривні до долара США середній за рік

5,44

5,40

5,60

6,12

6,38

6,63

Темпи приросту грошової маси до початку року, %

145,4

123-124

118-120

117-119

115-117

114-116

Грошові доходи населення реальні, % до попередньо­го року

6,3

5,9

6,5

7,7

8,6

8,7

Індекс реальної зарплати робітників і службовців (без с/г), рік до року, %

3,0

9,0

7,0

8,0

8,8

8,0

Рівень зареєстрованого безробіття на кінець року, %

4,22

4,25

4,37

4,6

4,83

5,04

Баланс товарів та послуг (платіжний баланс), млн дол США*

1 132

866

743

618

486

396

Без урахування вартості товарів, переданих у власність Російській Федерації в рахунок погашення боргових зобов'язань (у 1999 р. 726 млн дол США, у 2000 р. - 274 млн. дол. США)

 

ного політичного керівництва, втрачає багато часу і не слугуватиме тим, хто при­ймає рішення, належним чином.

З метою належного розуміння і застосування політики уряду в процесі складан­ня бюджету, її слід чітко задокументувати.

Чинне законодавство встановлює багато політичних курсів уряду.

Визначення пріоритетів потрібне для того, щоб керувати асигнуванням коштів міністерствам і програмам на початку процесу складання бюджету, а також для того, щоб бюджетні пропозиції, подані міністерствами, відповідали пріоритетам уряду у проекті бюджету на відповідний рік.

Можна рекомендувати здійснення окремого стратегічного чи політичного пла­нування, що дасть змогу розробити основні політичні ініціативи перед виданням ін­струкцій до бюджету.

Типовий процес стратегічного чи політичного планування: 1) оцінює пропозиції щодо основних питань; 2) встановлює завдання, зміст програм, відповідальність і ви­трати для кожної ініціативи; і 3) визначає пріоритети з-поміж різних пропозицій.

Процес розробки політики повинен починатися раніше процесу складання бю­джету.

Політичні рішення щодо формування головного фінансового плану держави зна­ходять своє відображення у формі Послання Президента, постанови Кабінету Міні­стрів, Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Результати процесу планування політики часто складаються з кількох великих ініціатив уряду та конкретного напрямок, що стосується окремих міністерств і про­грам.

Встановлення політичних пріоритетів під час процесу складання бюджету є го­ловним чинником визначення бюджетного обсягу видатків для програм/функцій.

Політичний процес має однаково важливе значення для визначення як скоро­чення, так і збільшення видатків.

особливості складання місцевих бюджетів

Відповідно до статті 75 (частина 8) Бюджетного кодексу після ухвалення закону про Державний бюджет України в другому читанні Міністерство фінансів доводить Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад положення та показники міжбюджетних відносин (обсяги міжбюджетних трансфертів для відповідних бюджетів та текстові статті, що визначають особливості міжбюджетних відносин на наступний бюджет­ний період).

Для прикладу, формування та затвердження місцевих бюджетів на 2002 рік, за визначенням Міністерства фінансів України, характеризується наступними осо­бливостями:

— переведенням фінансування пільг та субсидій населенню на оплату електро­енергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, та послуг зв'язку за рахунок відповідної субвенції з загального фонду держав­ного бюджету, а не спеціального, як це здійснюється в поточному році;

— врахуванням видатків на введення з 1 вересня в повному обсязі норм стат­ті 57 Закону України "Про освіту" щодо додаткових виплат працівникам освіти за вислугу років, щорічних грошових виплат за сумлінну працю, допо­моги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки;

— переведенням на утримання місцевих бюджетів міських фінансових органів;

— врахуванням коштів у державному бюджеті на утримання дорожньо- патрульної служби, приймальників-розподільників для неповнолітніх, спе­ціальних приймальників-розподільників та адресно-довідкових бюро, що фінансувалися з місцевих бюджетів;

— виключенням із переліку доходів загального фонду державного бюджету, що є джерелом перерахування дотації вирівнювання місцевим бюджетам, подат­ку на додану вартість;

— встановленням механізму перерахування коштів, що передаються до держав­ного бюджету з місцевих бюджетів, за рахунок доходів, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів;

— визначенням у розрахунках бюджету АРК та обласних бюджетів додатково­го нерозподіленого резерву коштів у розмірі 10% від обсягу загального фон­ду цих бюджетів для перерозподілу між місцевими бюджетами з метою змен­шення фактичних диспропорцій між ними через нерівномірність мережі та можливі втрати доходів;

— визначенням факту планування та здійснення видатків, що не віднесені до відповідного бюджету, як нецільового використання бюджетних коштів та їх безспірного вилучення з відповідного бюджету;

— затвердженням такого переліку захищених статей видатків загального фон­ду Державного бюджету України на 2002 рік за економічною класифікацією видатків бюджету:

— оплата праці працівників бюджетних установ (код 1110);

— нарахування на заробітну плату (код 1120);

— придбання медикаментів та перев'язувальних матеріалів (код 1132);

— забезпечення продуктами харчування (код 1133);

— виплата процентів за державним боргом (код 1200);

— трансферти населенню (код 1340);

— трансферти місцевим бюджетам (код 1320).

крім цього, додатки містять показники міжбюджетних взаємовідносин між дер­жавним та місцевими бюджетами на 2002 рік (додатки № 5 та № 6 до проекту За­кону України "Про Державний бюджет України на 2002 рік") та проголосовані у другому читанні статті 28 та 29 зазначеного Закону.

Бюджетна політика на місцевому рівні

Бюджетна політика — це заяви, зроблені політиками для конкретизації їхньої філософії фінансового управління. У широкому розумінні політика — це офіційна позиція органів місцевого самоврядування для підтримки реалізації фінансових ці­лей. Політика створює рамки для фінансового управління і спрямовує фінансистів у веденні фінансових справ органів місцевого самоврядування.

Важливим документом, що визначає бюджетну політику на місцевому рівні, є програма економічного та соціального розвитку відповідної адміністративно- територіальної одиниці.

У програмі економічного та соціального розвитку відповідної адміністративно- територіальної одиниці на наступний рік повинні бути відображені:

1. Аналіз соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці за попередній і поточний роки та характеристика головних проблем розвитку її економіки та соціальної сфери.

2. Стан використання природного, виробничого, науково-технічного та трудо­вого потенціалу, екологічна ситуація.

3. Можливі шляхи розв'язання головних проблем розвитку економіки і соці­альної сфери.

4. Цілі та пріоритети соціально-економічного розвитку в наступному році.

5. Система заходів органів місцевого самоврядування щодо реалізації соціально- економічної політики з визначенням термінів виконання та виконавців.

6. Основні показники соціально-економічного розвитку адміністративно- територіальної одиниці (по кожному напрямку).

7. Дані про отримання та використання доходів від розпорядження об'єктами права комунальної власності, ефективності використання об'єктів права ко­мунальної власності, показники розвитку підприємств та організацій, що є об'єктами права комунальної власності.

8. Місцеві програми.

Поточна бюджетна політика визначає обсяг бюджету, балансові показники, обсяг резервного фонду і розподіл ролей між різноманітними бюджетними чинниками.

Бюджетний кодекс визначає необхідність розподілу доходів і видатків на за­гальний та спеціальний фонди, а також на поточні та капітальні. При цьому бюджет розвитку місцевих бюджетів є складовою частиною спеціального фонду.

Цей підхід потребує врегулювання декількох питань, а саме:

1) якою мірою треба поєднувати поточний бюджет і бюджет розвитку?

2) які фонди потрібно відобразити у поточному бюджеті?

Через різноманітність процедур процесів планування і залучених джерел фі­нансування органи місцевого самоврядування, як правило, розробляють свої поточ­ні бюджети і бюджети розвитку окремо. Інвестиційні проекти потребують тривало­го періоду планування через великі, авансові інвестиції і те, що будь-які помилки у проекті недешево виправляти після початку будівництва. Хоча практика органів місцевого самоврядування неоднакова, розвиток інфраструктури, як правило, фі­нансують коштом довгострокових позик, в той час як поточні видатки фінансують з поточних податків, субсидій та дотації.

для кращої оцінки впливу розвитку інфраструктури на річні експлуатаційні витрати, деякі органи місцевого самоврядування готують бюджети розвитку пара­лельно з поточним бюджетом. Іншою вигодою одночасної підготовки бюджетів є те, що вона концентрує обговорення бюджету — і увагу тих, хто приймає рішення, — в єдиному проміжку часу.

Бюджетний баланс: простіше кажучи, якщо поточні доходи дорівнюють по­точним видаткам, то бюджет збалансовано. На жаль, для визначення бюджетного балансу цього замало. Наприклад, чи вважати доходи, перенесені з минулого року, поточними доходами, і чи можна їх використати для збалансування цьогорічного бюджету. Коли бюджет має стати збалансованим: коли його пропонує виконавчий орган, коли відповідна рада затверджує бюджет або наприкінці бюджетного року? Які доходи або видатки можна віднести на баланс поточного року? Чи допомагають позики збалансувати бюджет?

Надзвичайно важливим є встановлення механізму віднесення конкретних сум доходів і видатків на баланс поточного року. Основним є вибір між касовим і про­ростковими методами бухгалтерського обліку.

Оскільки його легко зрозуміти, виміряти і пояснити, касовий залишок наприкінці року широко використовують як показник бюджетного сальдо. Разом з цим, касовим залишком легко маніпулювати: виплати можна відкласти до наступного бюджетно­го року, а стягнення податків можна достроково віднести на доходи поточного року. Тому касовий залишок не є реальним відображенням фінансового стану бюджету.

В умовах неповного забезпечення повноважень фінансовими ресурсами, існу­вання заборгованостей, для більш об'єктивного прийняття рішення доцільно було б здійснювати підготовку бюджету і звітів про його виконання за кумулятивним ме­тодом. Взагалі приросток означає накопичення (або віднесення) на певний бюджет­ний рік усіх видатків (або зобов'язань), які взяли розпорядники бюджетних коштів, незалежно від здійснення фактичного фінансування, і занесення всіх доходів на до­ход того року, коли їх одержано.

З метою визначення відповідальності бюджетний календар (план заходів) має конкретизувати, хто відповідає за підготовку бюджету і загально описувати повно­важення цієї посадової особи — наприклад, стандартизувати бюджетну документа­цію, розробляти інструкції з підготовки бюджетних запитів, розглядати бюджетні запити щодо точності та відповідності бюджетним інструкціям. Необхідно також конкретизувати, хто відповідає за прогнозування доходів і як часто розробляють ці прогнози. Відповідальність за нагляд за виконанням бюджету має бути покладена на начальника бюджетного управління (відділу). Обов'язки на цій стадії включають підготовку і перегляд проміжних фінансових звітів, нагляд за рівнем доходів, пере­гляд відомчих запитів на видатки щодо їх відповідності до розпису бюджету, санкці­онування повернень, перегляд додаткових запитів на асигнування.

Програмна заява з бюджетної політики має конкретизувати порядок внесення змін до бюджету протягом бюджетного періоду. Через непередбачені економічні змі­ни доходи можуть виявитися більшими або меншими, може змінитись і структура видатків, тому поточний бюджет потребуватиме змін. Актуальності цьому питанню додає та обставина, що внесення змін до рішення про місцевий бюджет ухвалюється відповідною радою за поданням офіційного висновку місцевого фінансового органу про перевиконання чи недовиконання доходної частини загального фонду відповід­ного бюджету. Факт перевиконання доходної частини загального фонду місцевого бюджету визнається на підставі офіційних висновків місцевого фінансового органу за підсумками трьох кварталів при перевищенні доходів загального фонду, врахова­них у розписі місцевого бюджету на відповідний період, більше ніж на 15 відсотків. Факт недоотримання доходів загального фонду місцевого бюджету визнається за підсумками квартального звіту при недоотриманні доходів загального фонду місце­вого бюджету, врахованих у розписі на відповідний період, більше ніж на 15 %.

Запобігання надмірним витратам: є кілька підходів, один із них це скорочення передбачених бюджетом асигнувань, що обмежує витрати, а іншим — надання роз­порядникам лише частини їх видаткових повноважень. Політика органу місцевого самоврядування може уповноважити міського голову здійснювати секвестрування, або обертати окремі статті на "заморожені асигнування", якщо цього вимагає еко­номічна кон'юнктура. Такий захід може бути слушним за економічних негараздів, якщо доходи відстають від вимог.

Надання підрозділам лише частини фінансування відвертає можливість витра­тити цілий бюджет за один квартал, а потім вимагати додаткового фінансування. Якщо надмірні витрати підрозділів і програм стають проблемою, орган місцевого са­моврядування може покласти на начальників управлінь особисту відповідальність за надмірні витрати. Альтернативний варіант: вирахувати надмірні витрати цього року з асигнувань на наступний рік.

Звітність: бюджетна політика місцевого самоврядування має конкретизувати зміст і частоту звітів про стан виконання бюджету. Для забезпечення оперативності аналізу виконання бюджету треба готувати щомісячні звіти, які порівнюють перед­бачені бюджетом суми доходів і видатків з фактичними на певну дату.

Нарешті, бюджетна політика часто містить заяву щодо незалежного аудиту та потенціалу внутрішнього аудиту. Подібна політика примушує додержуватись орган місцевого самоврядування професійних норм управління фінансами та аудиту і до­дає інвесторам впевненості щодо його облігацій.

Програмні заяви з бюджетної політики часто містять інформацію щодо випуску та управління позиками. Вони можуть конкретизувати, наприклад, максимальний тягар довгострокових позик, які може брати територіальна громада, питому вагу по­зик і поточних доходів у фінансуванні розвитку інфраструктури, використання ви­торгу від облігацій, а також умови випуску короткострокових позик.

Обмеження максимальної суми заборгованості місцевого самоврядування від­бувається у двох формах:

• Обмеження частки поточних доходів, які витрачаються на обслуговування заборгованості;

• Обмеження суми несплаченої прямої заборгованості як частки повної оці­ночної вартості майна.

Бюджетним кодексом встановлено обмеження видатків на обслуговування бор­гу місцевих бюджетів у розмірі 10 відсотків видатків від загального фонду відповід­ного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування боргу.

Бюджетна політика іноді визначає питому вагу власних коштів і позик у фінансу­ванні інвестиційних проектів. Найбільш поширеною є практика пропорційного спів­відношення. Аргументом визначення пропорції може бути частка вигоди від проекту, яку одержать майбутні мешканці на відміну від сучасних — хоча до такої частки треба ставитися радше як до контрольного показника, ніж до жорсткого обмеження.

Іншою загальною нормою програмних заяв із бюджетної політики є визначення умов використання виторгу від облігацій. Усталеним є призначення коштів від об­лігацій на бюджет розвитку. Крім цього, можуть бути і додаткові обмеження:

• термін експлуатації об'єкта має перевищувати термін фінансування

• доходи від об'єкта або конкретні ресурси будуть достатніми для обслугову­вання довгострокової заборгованості.

Органи місцевого самоврядування, що випускають короткострокову позику, мають ретельно оцінити свої потреби, а потім розробити таку політику, яка захис­тить їх від надмірного використання такого роду позик, не підриваючи їх здатності задовольняти потреби касового руху.

У процесі формування місцевих бюджетів рада корисна як гарант верховенства інтересів громади і достатньої підзвітності громадянам.

Плануючи бюджет, посадові особи органів влади та місцевого самоврядування обмежені законами, статутами міст, іншими нормативними актами, але й за цих умов є чималий простір для формування процесу, який допоможе у розв'язанні багатьох проблем. Відкритість процесу, залучення громадськості до формування бюджету підвищує відповідальність, рівень підзвітності та громадського контролю.

Програмна заява з бюджетної політики може стати корисною для здобуття під­тримки фінансово-ефективних методів та сподівання, що цих методів буде додержа- но. Подібна декларація визначає норми бюджетної діяльності, схвалені виконавчим органом. Чим конкретніша бюджетна політика, тим ефективніше вона сприяє фі­нансово відповідальним рішенням щодо бюджету.

Процес складання бюджету може серйозно починатись лише після визначення впливу макроекономічних показників та прийняття рішень стосовно оцінок надхо­джень, прогнозів видатків на основні програми, а також визначення бюджетної по­літики.

процес складання бюджету

Чітке розуміння основних етапів у процесі складання бюджету, а також того, хто відповідає за конкретні дії на кожному етапі, є абсолютно необхідним для пра­вильності складання бюджету.