4.6. Створення умов для підвищення відповідальності

Бюджетний процес став більш відкритим. Задовго до подання проекту бюджету, Міністерством фінансів були оприлюднені планові показники місцевих бюджетів. Це дало можливість провести відповідні розрахунки, перевірити статистичні показ­ники та фактичні данні за попередні три періоди для розрахунків індексів відносної податкоспроможності.

Звичайно, важко знайти певний єдиний кількісний показник, за яким можна було б безпосередньо оцінити ступінь відповідальності органів влади. Для того щоб дати правильну оцінку рівню їх відповідальності, доводиться розглядати численні не­прямі показники й проводити ґрунтовні дослідження на конкретних прикладах того, як трансформується поведінка місцевих органів влади під впливом обставин, що змі­нилися. Оскільки відповідальність неможлива без спроможності місцевих органів влади планувати й здійснювати свої видатки при жорстких бюджетних обмеженнях, про підвищення відповідальності можна опосередковано судити, зокрема, по тому, на­скільки зменшилася видаткова заборгованість, якість та обсяг надання послуг.

Для підвищення відповідальності однією з важливих передумов є чітке розмеж­ування видаткових повноважень між усіма рівнями органів влади. Але самої цієї умови недостатньо. Ще важливішою умовою підвищення відповідальності є фінан­сування в обсягах, що забезпечують адекватне виконання наданих видаткових по­вноважень.

Обсяг видатків, переданих на місцевий рівень, є більшим від їх доходних повно­важень, в той час як права на стягнення податків, що акумулюються на відповідній території, є достатніми для фінансування видатків. Це створює необхідність пере­розподілу загальнодержавних коштів на місцевий рівень.

Нова система трансфертів із державного бюджету, що обраховується на основі розрахункових нормативів, є значним кроком уперед на шляху до адекватного за­безпечення місцевого самоврядування коштами у справедливіший і менш викрив­лений спосіб.

Обсяг кошику доходів відповідного бюджету визначається із застосуванням індексу відносної податкоспроможності відповідного бюджету на основі даних про фактичне виконання відповідного бюджету за три останні бюджетні періоди.

Прозорість формування та використання бюджетних коштів зумовлені переду­сім як якістю підготовки, розгляду, прийняття бюджетів, внесення до них змін, так і формою оприлюднення цих дій.

Забезпеченню підвищення рівня прозорості формування та використання бю­джетних коштів сприятиме:

• розширення гласності процедури розробки, обговорення, прийняття і публі­кації бюджетів, звітів про їх виконання;

• встановлення чітких і прозорих правил розподілу бюджетних коштів та ви­значення міжбюджетних трансфертів;

• координація дій різних контролюючих органів.

Бюджетна прозорість великою мірою залежить від ступеня деталізації усіх складових бюджету. Це дозволить посилити обґрунтованість закладених у бюджеті показників та розширить можливість повноцінного контролю за витрачанням бю­джетних коштів.

Перехід на казначейське обслуговування місцевих бюджетів є ще одним кроком до підвищення прозорості та ефективності використання бюджетних коштів. Необ­хідно запровадити чіткі й зрозумілі норми та процедури діяльності Казначейства, які б враховували розумні інтереси та можливості головних розпорядників бюджет­них коштів. При цьому казначейська система не повинна стати новим механізмом "ручного управління" коштами. Іншими словами, має бути чітка відповідальність усіх учасників за виконання своїх функцій.

Враховуючи, що бюджетна статистика складається на основі касового виконан­ня бюджету, бюджетна заборгованість знижує легітимність бюджетного процесу, оскільки немає контролю прихованого дефіциту.

Природно, що розширення самостійності органів місцевого самоврядування об'єктивно потребує створення відповідної системи контролю за їх діяльністю. Як свідчить світовий досвід, такий контроль доцільно будувати у формі фінан­сового (відповідність фінансової діяльності нормам та вимогам діючого законо­давства) та адміністративного (контроль за виконанням органами місцевого са­моврядування своїх функцій з точки зору ефективності використання коштів та ресурсів) аудиту. Особливого значення набуває розширення контролю з боку те­риторіальних громад.

Важливим кроком, що дає Бюджетний кодекс в плані підвищення відповідаль­ності — це встановлення відповідальності на стадії планування та використання бюджетних коштів. У разі порушення вимог Бюджетного кодексу та закону про Державний бюджет України, щодо формування відповідного бюджету в частині державних делегованих повноважень, відповідним органам державної виконавчої влади надається право призупиняти дію рішення про відповідний бюджет. Важли­вим елементом є також зупинення операцій з бюджетними коштами.

Згідно положень Бюджетного кодексу, бюджетні запити повинні містити всю необхідну інформацію для аналізу показників з метою прийняття рішення, щодо включення їх до проекту місцевого бюджету.

Основною вимогою формування проекту місцевих бюджетів на засадах пріо­ритетності та ефективності використання бюджетних коштів має стати збалансова­ність, як передумова недопущення заборгованостей, а також створення стимулів для жорстких бюджетних обмежень.

Для досягнення цієї мети необхідно посилити відповідальність кожного з учас­ників бюджетного процесу (головного розпорядника, який подає пропозицію щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для забезпечення його функціональної ді­яльності; фінансового органу, який приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції місцевого бюджету, тим самим, пропонуючи пріоритети; відпо­відної ради, яка затверджує місцевий бюджет, тим самим, встановлюючи пріоритети та визначаючи захищені статті). Тим більше, при переході на казначейське обслуго­вування місцевих бюджетів, роль та завдання фінансових органів має набути якісно вищого рівня в плані забезпечення ефективності використання бюджетних коштів, внесення пропозицій для прийняття організаційних рішень, аргументації пропози­цій на підставі проведеного аналізу.

Виходячи з вищезазначеного, необхідно в типовій формі бюджетних запитів пе­редбачити колонку "пропозиція до проекту місцевого бюджету", яка заповнюється фінансовими органами. В подальшому з відповідним обґрунтуванням форми пода­ються до бюджетної комісії відповідної ради. Пункт 7 ст.76 передбачає подання по­яснень головних розпорядників бюджетних коштів (необхідні статті, не включені в проект бюджету, представляються в окремому списку потреб з розрахунком фінан­сування).

Це забезпечить прозорість і відповідальність прийняття рішень та, в подальшо­му, при погоджені кошторисів, головних розпорядників коштів, буде запорукою ви­конання прийнятих рішень, забезпечення пріоритетності.

Таким чином, депутати місцевих рад матимуть можливість вирішувати прийма­ти пропозиції чи ні, і що необхідно зробити. Якщо рада вирішує, що в майбутньому загрожують несприятливі події, то в даному випадку вона знає про це заздалегідь і може їм запобігти перед тим, як вони стануть реальністю і відбудеться криза.

Надання значної незалежності органам місцевого самоврядування ставить пи­тання контролю та підзвітності осіб, що реалізовують владу. Повинна бути організо­вана потужна аудиторська інституція з достатніми повноваженнями на здійснення перевірок усіх громадських суб'єктів. Аудиторська інституція, навіть така, яка орга­нізована найкращим чином і яка ефективно працює, на може сама по собі гаранту­вати правильності функціонування органів місцевого самоврядування. Для цього необхідно встановити тісну, цілісну та широку правову основу для функціонування самоврядування. Найбільш важливими складовими частинами цієї основи є норма­тивні акти, що стосуються:

• забезпечення;

• управління правами власності;

• позичання коштів.

Усі ці нормативні акти повинні ставити за мету обмеження рівня ризику того, що втрати спричинені неналежними, нераціональними (чи може корупційними) рішеннями перешкодять нормальному функціонуванню місцевих чи регіональних громад.

Усі рішення органів місцевого самоврядування повинні підлягати судовому контролю для посилення певності в тому, що суспільний інтерес, приватні інтер­еси громадян та об'єднань добре захищені. Суди стають одними із найважливіших інституцій в процесі формування відносин між різними суб'єктами громадської вла­ди, а також між ними з одного боку та громадянами і юридичними особами з іншого боку.

Незважаючи на важливість усіх цих механізмів, вони не достатні для створення задовільної системи звітності. Необхідно створити безпосередню систему підзвіт­ності функціонерів органів місцевого самоврядування перед громадськістю (тери­торіальними громадами).

В багатьох розділах Бюджетного кодексу представлено конкретні вимоги та від­повідальність, які стосуються всіх учасників бюджетного процесу щодо виконання їх обов'язків у відповідності до положень Бюджетного кодексу. Серед підстав, що вимагають призупинення бюджетних асигнувань слід назвати такі:

• несвоєчасне та неповне подання звітності про виконання бюджету;

• невиконання умов щодо бухгалтерського звіту;

• подання недостовірних звітів;

• порушення розпорядниками бюджетних коштів вимог щодо прийняття; ними бюджетних зобов'язань;

• нецільове використання бюджетних коштів.

Відповідно до Бюджетного кодексу в залежності від правопорушення передба­чено цивільні, дисциплінарні, адміністративні та кримінальні стягнення. Водночас слід зазначити, що в Бюджетному кодексі не подається опис конкретних стягнень.

Основні бюджетні законодавчі акти в інших країнах також визначають відпо­відальність посадовців, які відповідають за бюджет та використання бюджетних ко­штів (розпорядники бюджетних коштів) в бюджетному процесі. Такі законодавчі акти зазвичай описують заходи, які можуть застосовуватися в разі порушення вимог бюджетного законодавства.