5.6. Ефективне використання видаткової частини

магниевый скраб beletage

Бюджетне фінансування завдань місцевих органів влади за функціональною класифікацією можна розділити умовно на два види — забезпечення поточних видатків та інвестиції. Як правило, поточні видатки характеризуються значною соціальною спрямованістю. Як показали дослідження, місцеві бюджети здійснюють основну частину видатків на охорону здоров'я — до 90% зведених видатків, житло­во-комунального господарства — до 75, освіти — до 73, культури — до 69% зведених видатків відповідного напряму.

На даний час фінансування видатків місцевих бюджетів не має системного ха­рактеру. При постійній нестачі коштів місцеві органи влади не мають можливості здійснювати планування як поточних так і перспективних видатків на основі науко­во-обгрунтованих програм розвитку. Науково обгрунтовано здійснення видатків за програмно цільовим методом, окремі елементи якого сформовані на рівні загаль­нодержавних видатків. Для місцевих бюджетів це повинно передбачати здійснення певних видів видатків за умови наявності узгодженої програми дій у даній сфері з аналогічними програмами інших територіальних громад, а також регіональними програмами; наявністю техніко-економічного обгрунтування, прогнозу очікуваних соціально-економічних результатів втілення даної програми, загальну та поетапну вартісну оцінку, графік впровадження.

Серед основних проблем реформування видатків місцевих бюджетів слід на­звати чіткий, повний та вичерпний перелік видатків, які належить здійснювати ви­ключно з державного бюджету, з бюджетів самоврядування, делегувати з держав­ного місцевим бюджетам, а також розподіл видатків між самоврядними бюджетами різних рівнів.

Делеговані державою повноваження необхідно розподілити між різними рівня­ми самоврядування. В основу розподілу доцільно покласти принципи субсидар- ності, тобто здійснення видатків тим рівнем, нижче за який ці видатки здійснити неможливо. У галузі охорони здоров'я до виключних (неделегованих) повноважень держави слід віднести в першу чергу наукові медичні установи, які мають значення для теоретичної науки та розвитку всієї галузі медицини, до делегованих державних повноважень, які фінансуються з обласного та районного бюджету обласні лікарні та районні лікарні відповідно. У галузі освіти — аналогічно вищі навчальні заклади, що формують науковий, творчий, управлінський потенціал мають бути виключною компетенцією держави та пріоритетним напрямом фінансування взагалі, до облас­них та районних бюджетів доцільно делегувати повноваження по фінансуванню за­кладів освіти, які готують фахівців прикладних професій; фінансування шкільної та дошкільної освіти має бути делеговане до міст, сіл, селищ. Критерієм розподілу на­вчальних закладів можуть бути рівень їх акредитації, напрями підготовки спеціаліс­тів, склад засновників тощо. Разом з тим, перспективним напрямом є фінансування не закладів освіти як таких, а відповідних програм підготовки фахівців за напряма­ми, завдяки чому зназяться видатки і створиться додатковий елемент конкуренції з боку недержавних освітніх закладів.

Іншою проблемою здійснення видатків з місцевих бюджетів та обчислення нор­мативів відповідних видатків по делегованих повноваженнях є нерівномірність та в окремих випадках дуже значна диференціація територіальних громад за показни­ками території, кількості та густоти населення, наявності об'єктів інфраструктури тощо. Нині місто районного значення та район у понятті функцій та повноважень практично виконують одні й ті ж самі функції, хоча з точки зору рівнів бюджетної системи та організації системи місцевого самоврядування на сучасному етапі вони різні. З метою більш точного та коректного обчислення показників та нормативів ви­датків при проведенні реформи територіально-адміністративного устрою необхідно здійснити типологізацію територіальних громад, забезпечивши більш-менш одна­кові умови та підходи для спільних їх типів.

Інший аспект зменшення видатків місцевих бюджетів — процес та підходи до обчислення видатків. Пропонується перейти до нормативної системи обчислення видатків. Тобто розраховувати видатки на основі нормативів на душу населення або на споживача послуги (скажімо, в нашому випадку — на одного вихованця дитсад­ка), на відміну від існуючої досі системи обчислення, яка побудована на принципі "від мережі". Існуючий принцип полягає в тому, що кошти, які циркулюють у бю­джетній сфері на місцевому рівні, тягнуться за кожною конкретною установою — школою, дитячим садком, клубом, і місцеві органи влади не зацікавлені в зменшенні існуючої інфраструктури. Навіть якщо вона повністю не використовується чи ви­користовується неефективно, витрачаються кошти на зайвий персонал, але доки існує мережа, доти місцевий бюджет отримує хоч би які асигнування. За існуючої системи посилюються міжрегіональні диспропорції у видатках місцевих бюджетів: коефіцієнт варіації по сукупних видатках у 1999 р. зріс із 0,19 до 0,28; по видатках на освіту — з 0,13 до 0,21; на охорону здоров'я — з 0,14 до 0,19.

Враховуючи положення Конституції України можна сказати, що бюджетні ви­датки мають бути призначені не установі, а конкретному споживачеві. За цих умов депутати місцевої ради не вагатимуться щодо раціонального підходу до збиткових комунальних підприємств і навіть дитсадків, оскільки кошти вони отримуватимуть не на кількість установ, а на кількість вихованців.

Однією з найактуальніших проблем щодо видаткової частини місцевих бюд­жетів є житлово-комунальне господарство. Воно займає важливе місце в забезпе­ченні життєво необхідних потреб населення. До сфери функціонального впливу входить близько 20 підгалузей комунального господарства. Основні з них: водопо­стачання та водовідведення, комунальна теплоенергетика, експлуатація та ремонт житла, ліфтове та зелене господарство, міський електротранспорт, благоустрій та санітарна очистка. У цій галузі діє понад 2400 підприємств та організацій, у яких зо­середжено більше ніж чверть основних фондів господарства України. Близько 90% основних фондів галузі передано до комунальної власності. У комплексі до сфери комунального господарства входять понад 25 машинобудівних підприємств, близь­ко 5 науково-дослідних закладів, 7 великих та ряд малих та середніх проектних інститутів тощо.

Але протягом усього періоду існування комунальне господарство збиткове та дотаційне. У той же час в економічно розвинутих країнах доходи у вигляді зборів та платежів становлять до 10-15% надходжень місцевих бюджетів. Основні фактори, що негативно впливають на показники роботи комунального господарства: вели­ка капіталоємність виробництва, наявність невиробничих фондів, значна кількість збиткових та малорентабельних підприємств, висока частка бюджетних асигну­вань у структурі доходів комунальних підприємств. Крім того, необхідно врахову­вати, що підприємства галузі надають послуги та виконують роботи, які пов'язані з вирішенням багатьох соціальних завдань і певною мірою позбавлені можливості впливу на своїх замовників — у переважній більшості населення відповідної тери­торії. Регулювання цінової політики комунальних підприємств за основними кате­горіями послуг здійснюється органами державної виконавчої влади. У літературі досить часто можна зустріти позицію з передачі повноважень по тарифній політиці місцевим органам влади. Повноваження щодо встановлення цін не є визначальним пунктом у підвищенні ефективності роботи комунальних підприємств. Навіть при кардинальній реформі цінової політики підприємства цієї галузі не зможуть ефек­тивно функціонувати. Кроки з удосконалення житлово-комунального господарства та зменшення видатків з місцевих бюджетів на цю галузь повинні здійснюватись у напрямі: 1) роздержавлення (приватизації) тих комунальних підприємств, обсяг ко­мунальних послуг у загальній структурі продукції незначний; 2) переорієнтації бю­джетних видатків з дотацій комунальним підприємствам на фінансування програм забезпечення населення відповідними послугами, що передбачатиме конкурсний вибір постачальника таких послуг; 3) інвестування підприємств шляхом акціону- вання насамперед із залученням населення до участі у таких підприємствах із збере­женням контрольного пакету в спільній власності територіальної громади; 4) засто­сування заходів технічного та інноваційного характеру, наприклад, встановлення лічильників тепла, води тощо.

Серед негативних наслідків запропонованих заходів зменшення видатків на ко­мунальну сферу слід назвати зростання рівня безробіття внаслідок скорочення ро­бочих місць та реформування структури підприємств.

Наступний крок з реформування видаткової частини — створення по кожному з основних видів видатків системи обчислення мінімального рівня, який повинен забезпечуватись на території територіальної громади з урахуванням територіальних та географічних відмінностей, густоти населення, типу населеного пункту, наяв­ності інфраструктури і т. д. В результаті повинна бути створена система обчислення мінімального рівня соціальних потреб кожної територіальної громади на підставі інтегрованого показника щодо основних видатків.

Поряд зі зміною системи обчислення видатків існуюча система обчислення міжбюджетних трансферів не стимулює економічну ініціативу місцевих органів влади по зменшенню видатків, особливо в комунальній сфері. Наприклад, кому­нальні служби міста Жовква на Львівщині запровадили енергозберігаючі техно­логії перевівши опалення міської котельні з вугілля на газ. Завдяки здешевленню вартості послуг було досягнуто економії енергоресурсів. Але районна рада наступ­ного бюджетного року зменшила кошти міському бюджету на ту суму, яку місто заощадило.

Тому при побудові системи обчислення трансфертів власні видатки, до яких на­лежить і житлово-комунальне господарство, не повинні братись до уваги. Таким чи­ном, будь-які заощаджені ресурси в межах власних видатків залишаються в місцево­му бюджеті й можуть бути використані за рішенням відповідної ради.