6.4. порівняння виконання місцевих бюджетів : Місцеві фінанси : B-ko.com : Книги для студентів

6.4. порівняння виконання місцевих бюджетів

Практика минулого показує, що більшість органів місцевого самоврядування вважає виконання місцевого бюджету попереднім аудитом своїх рахунків і порядку їх оплати. При цьому першу увагу звертають на правових аспектах платежів, техніч­них повноваженнях установ, які затверджують платежі, і точності запропонованих платежів. Сучасний стан уявлення виконання місцевих бюджетів полягає в тому, що виконання даного бюджету є діяльністю, яка передбачає залучення людських, матеріальних і фінансових ресурсів з використанням різних методів і процедур. Це першочерговий етап бюждетного процесу, на якому органи місцевого самовря­дування спілкуються з громадою, яку вони представляють. При такому уявленні першочерговою метою виконання бюджету є забезпечення реалізації фінансових та економічних аспектів витрат. Фінансові завдання ставлять як фінансування на виз­начені цілі. Економічні цілі передбачають досягнення фізичних цілей програм (при програмно-цільвому методі формування місцевого бюждету) або цілі за економіч­ною бюджетною класифікацією (при традеційному методі формування місцевого бюджету). Досягнення цих цілей забезпечується контролем центрального бюджет­ного управління у Міністерстві фінансів України за місцевими органами влади та розпорядниками коштів. Практика контролю в різних країнах різна, але в загальних рисах описана вище метода стосується всіх сучасних країн.

Таблиця 10

Системи і учасники виконання місцевого бюджету

системи фінансового контролю

головні учасники

Методи фінансового контролю

Управління процесом виконання бюджету

Бюджетне управ­ління

Розрахунок доходів/здійснення призначень

• Контроль розпису/кошторису

• Контроль зобов'язань

• Затвердження трансфертів

• Позиційний контроль персоналу

• Рекомендації щодо бюджетних змін/вилучень

• Моніторинг бюджетних резервів

• Закриття рахунків у кінці року

Виконання бюджету

Головні розпорядни­ки коштів

Контроль бюджетних зобов'язань

• Контроль фактичних видатків

• Контроль результатів і цілей діяльності

Облік

Територіальне відділення Держав­ного казначейства

Ведення плану рахунків

• Внесення затвердженого бюджету та змін до нього в систему обліку доходів, видатків та фінансових зобов'язань місцевих бюджетів

• Відкриття й закриття рахунків і фондів

• Контроль за відповідністю зобов'язань, платежів і видатків бюджетним призначенням і асигнуванням

Фінансова звітність

Розпорядник коштів, Державне казначей­ство, фінансовий відділ, аудитор

Складання періодичних фінансових звітів і звітів про досягнення результатів діяльності

• Здійснення внутрішнього контролю

• Складання річного та додаткових фінансових звітів

• Робота із зовнішнім аудитором

На практиці у світі існує три основні системи фінансового контролю, а також групи головних учасників і довгий список методів фінансового контролю. Розгля­немо їх більш детально.

1. Розрахунок доходів і кінцевих призначень

місцеві бюджетні управління мають знати основний принцип формування місцевого бюджету, а саме те, що бюджети ґрунтуються на надходженнях. Неста­ча надходжень у місцевому бюджеті — досить поширена проблема, і місцеві бюд­жетні управління повинні її вирішувати або скороченням фінансування, або змен­шенням залишків фондів (наприклад, резервів, якщо такі є). При цьому важливо не допускати заборгованості видаткової частини місцевого бюджету. Місцеве бю­джетне управління чи відділ здійснює детальний контроль призначень бюджету за всіма бюджетними класифікаціями. При цьому зауважимо, що призначення затвер­джуються місцевою радою. До розрахунків кінцевого призначення можуть вноси­тися уточнення в останній момент перед складанням бюджетного робочого плану місцевим бюджетним управлінням чи відділом. За Бюджетним Кодексом України, призначення — це бюджетне повноваження брати на себе зобов'язання, але це ще не фактичні кошти. Місцеве бюджетне управління або відділ здійснює моніторинг і контроль статей видатків і позицій, затверджених для кожного управління (відді­лу). Призначення готуються на один бюджетний рік, хоча для капітальних проектів чи певних бюджетних програм при формуванні місцевого бюджету за допомогою програмно-цільового методу вони можуть мати багаторічні бюджетні повноваження для завершення проекту, визначегого конкретною сумою фінансування, яку розпи­сують на кілька бюджетних років.

Місцеве бюджетне управління чи відділ прагне мінімізувати дестабілізаційний ефект нестачі надходжень для завершення бюджетного проекту шляхом точного розрахунку доходів — власні джерела, доходи, що розподіляються між державним та місцевим бюджетом, і центральні/регіональні трансферти. Проте в більшості ви­падків точна сума і час надходження коштів заздалегідь місцевим фінансовим орга­нам невідомі. Дані фактичного місцевого фінансування, як правило, підвищують і прирівнюють до надходжень. Це обумовлює необхідність у спроможності місцевого бюджетного управління (відділу) здійснювати ефективний моніторинг цих показ­ників місцевого бюджету.

Багато місцевих бюджетів передбачає відхилення в очікуваних схемах отриман­ня надходжень і здійснення видатків. Це означає складання схеми надходжень і ви­датків на початку бюджетного року. Зразок такої схеми подано в табл. 11.

2. процес складання розпису/кошторису

План видатків, яким би деталізованим він не був, є лише непрямим засобом кон­тролю. Важливим безпосереднім засобом бюджетного контролю на місцевому рівні є процес складання кошторису (терміни "розпис" і "кошторис" в деякій літературі іноді взаємно замінюються). У багатьох країнах затверджені призначення видають­ся місцевими бюджетними управліннями розпорядникам бюджетних коштів, часто в квартальних сумах. Наприклад, якщо відділ (департамент) має призначення су­мою в 1 млн грн, місцеве бюджетне управління може внести в розпис лише 300 тис. на перший квартал року. Основою для розпису можуть бути період часу, вид діяль­ності, проекти або об'єкти. Кошти надаються за зобов'язаннями розпорядників бю­джетних коштів на засадах, встановлених бюджетним управлінням (відділом). У деяких країнах застосовується додатковий крок для деталізації і контролю викори­стання бюджетного призначення який і називається кошторисом. У таких випадках розпорядник коштів уповноважує підпорядковані установи взяти зобов'язання в межах зазначених сум. Загальна сума асигнувань не може перевищувати суму роз­пису. Це є ще одним засобом контролю з боку бюджетного управління.

Відомі три типи бюджетних систем в економічно розвинених державах і в кра­їнах, що розвиваються. У системах першого типу кошти надаються розпорядникам відразу після затвердження бюджету. Розпорядникам надаються повні повноважен­ня щодо видатків на початку року. Цю систему застосовують деякі країни Британсь­кої Співдружності, такі як Індія та Шрі-Ланка. У системах другого типу фінансові управління дають розпорядникам формальні розпорядження. Вони можуть видава-

Таблиця 11

 

Місяць

Видатки

Січень

Лютий

Березень

Квітень

Травень

Червень

Липень

Серпень

Вересень

Жовтень

Листо­пад

Грудень

Очікувані ви­датки

83

84

83

84

83

83

83

84

83

83

83

84

Зведені ви­датки

120

240

500

620

740

860

990

1120

1390

1740

1870

2000

% від усього

6

12

25

31

37

43

49.5

56

69.5

87

93.5

100

тися на різні суми і на різні періоди. У деяких випадках можуть встановлюватися ліміти на використання коштів, і певні бюджетні проекти можуть вимагати затверд­ження видачі цих коштів з боку центральних органів. У танзанії, наприклад, кошти поточного бюджету видаються протягом фіскального року; кошти бюджету розвит­ку видаються спеціально на кожний проект після забезпечення відповідного вико­ристання попередніх розписів. Розпорядження можуть видаватися Міністерством фінансів та Міністерством планування відповідно на поточні бюджети та бюджет розвитку. В системах третього типу фіксовані суми виділяються на конкретні пе­ріоди. У США та Латинській Америці кошти включаються в розпис поквартально. розпорядники коштів завершують прогнозування своїх вимог на кожний квартал на основі зобов'язань і очікуваних платежів (див. таблицю 11). У Великій Британії в умовах багаторічної системи планування видатків розпорядники готують профі­лі видатків, подібні до американських. Ці профілі використовуються як основа для моніторингу і контролю за видатками. Успішність систем третього типу залежить від точності прогнозів, здійснюваних установами. Перший і другий типи не вима­гають таких прогнозів — відносини між фінансовими органами і розпорядниками більше стосуються конкретних випадків і тому вразливі для конфліктів і усклад­нень. Крім того, правові вимоги щодо безумовної видачі не враховують імовірності нестачі надходжень і не відповідають реаліям, адже фінансові управління нерідко втручаються і затримують видачу. При правильному застосуванні видачі можуть сприяти виконанню завдань розпорядників. Якщо ж вони застосовуються негатив­но, функція видачі і розпису може збільшувати рівень централізації влади і пере­шкоджати діяльності установ.

Стаття бюджету: Утримання місцевих доріг (усього затверджених призначень: 1 млн грн)

Незалежно від того, яка система використовується, для досягнення максималь­ної прозорості в стосунках між бюджетним управлінням і розпорядником потрібна форма для відстеження призначень/асигнувань (див. табл.12). Крім того, в процесі виконання бюджету вносяться зміни до бюджету, що також потребує аналізу впли­ву змін. Це допоможе в майбутньому при плануванні.

Таблиця 12

Форма для моніторингу відхилень у розписах/кошторисах Контроль зобов'язань

показники

Квартал

і

іі

ііі

IV

план

факт

план

факт

план

факт

план

факт

Призначення

 

 

 

 

 

 

 

 

Розпис

 

 

 

 

 

 

 

 

Кошторис

 

 

 

 

 

 

 

 

Система зобов'язань є засобом, який використовується в багатьох країнах як для обліку, так і для контролю місцевого бюджету. Система обліку поділяє місцевий бюджет управління на дві категорії:

1) невитрачені, але внесені до зобов'язань — сплачувати за дорученнями, які от­римано, або на які, можливо, виписано рахунок;

2) доступні для здійснення видатків (не внесені до зобов'язань) (табл. 13).

Таблиця 13

Моніторинг залишків, внесених/не внесених до зобов'язань

залишки, не внесені до зобов'язань (наявні при­значення)

Замовлення(розпо­рядження) (напр., P.O.)

Отримано (напр., рахун­ки)

Залишки, внесені до зобов'язань

120 грн

60 грн

 

60 грн

 

 

60 грн

 

60 грн

 

 

60 грн

Кожного разу, коли місцевий бюджетний відділ затверджує замовлення на ку­півлю або контракт, кошти переносять з колонки "не внесені до зобов'язань" до ко­лонки "внесені до зобов'язань", з якої оплачується рахунок. Коли у "не внесених до зобов'язань" залишок нульовий, фінансування більше не Стверджується. Оскільки більшість комп'ютерних пакетів обліку включають цю функцію, юридичні проце­дури і організаційні системи в більшості випадків не створюють проблем при судо­вих позовах. Незважаючи на технічні можливості і, на перший погляд, організаційну простоту цього засобу контролю, деякі країни з перехідною економікою та ті, що розвиваються, надають перевагу системам на касовій основі і не включають зо­бов'язань. Це послаблює бюджетний контроль і, як правило, призводить до непе­редбаченого дефіциту.

3. управління казначейством

Державне казначейство України має цілий ряд функцій — від управління гро­шовими коштами до виконання бюджетів всіх рівнів. Часто казначейство відображає місцеву бюджетну історію як результат проб і помилок органу місцевого самовря­дування. Сучасне казначейство, за практикою інших країн, повинне забезпечувати управління коштами, ефективно виконуючи бюджет, контролюючи загальні видат­ки і мінімізуючи вартість запозичень. Для виконання цих функцій система обліку повинна реєструвати зобов'язання, а не лише касові операції. Тут подаються лише найпростіші її елементи, тому що тема складна технічно.

ОЕСР виділяє три функції казначейства:

1) облік і звітність;

2) управління коштами та боргами;

3) виконання бюджету і фінансове планування.

Казначейство має реєструвати всі платежі на єдиному рахунку в Центральному банку з метою обліку та звітності Центральний банк консолідує позицію уряду кож­ного дня, виходячи з залишків на додаткових рахунках галузевих міністерств. Це за­безпечує макроекономічний контроль за виконанням бюджету. Проблема полягає у тому, чи платежі мають здійснюватися центральним казначейством, чи галузевими міністерствами. Централізація обліку та контролю платежів у казначействі з точки зору макроекономічного контролю є доцільною.

Існує щонайменше три проблеми, пов'язані з централізацією платежів:

1) казначейство переобтяжене дрібними операціями;

2) існує можливість політизації рішень, Оскільки облік і платежі будуть цент­ралізовані в одній і тій самій організації (потенційний конфлікт інтересів або неможливість внутрішнього контролю);

3) є проблема несумісності з програмами напрямку бюждетної децентралізації, коли підрозділи нижчого рівня мають повноваження здійснювати платежі.

Вважаємо за більш корисне децентралізувати облік на допоміжних рахунках. Місцеві представництва Держказначейства встановлюють граничні обсяги та про­водять розрахунки за платежами місцевих органів влади, але не мають повноважень затверджувати суми і цілі платежів. Більш децентралізований підхід передбачає від­повідальність органів місцевоого самоврядування за внутрішнє управління бюджет­ними потоками, тоді як Держказначейство здійснює контроль грошових коштів.

Функція управління коштами та боргами виконується Держказначейством шляхом надання Мінфіну даних стосовно грошових засобів і зобов'язань за рік для підготовки плану запозичень. Уточнений базовий план запозичень дає можливість місцевому бюджетному управлінню та Держказначейству на місцевому рівні про­гнозувати рух грошових коштів в межах певного місцевого бюджету. За касовими операціями спостерігається часовий розподіл надходжень і видатків, завдяки чому Держказначейство на місцевому рівні може передбачати вимоги органів місцево­го самоврядування стосовно передбачуваних ними запозичень. Етапи розпису та кошторису показують заплановане використання бюджетних призначень на рівні певного місцевого бюджету. Але вони не виявляють часового розподілу платежів за контрактами місцевих закупівель, а також фактичного прогресу фінансування громадських послуг. Для того щоб удосконалити бюджетне планування і запобігти утворенню значної заборгованості органну місцевого самоврядування, місцеві зо­бов'язання розподіляють на постійні та непостійні. Важливо, щоб ліміти позик, установлені Держказначейством на місцевому рівні відповідно до касових планів галузевих управлінь, не суперечили необхідним зобов'язанням. Цьому може допо­могти розрахунок непостійних зобов'язань.

Зазначимо, що головні ролі і функції Державного казначейства у виконанні бю­джету визначені в статтях 48-51 Бюджетного кодексу. Кодекс передбачає більшу роль для казначейства в бюджетному плануванні, тому це призводить до певного непорозуміння між Міністерством фінансів, казначейством і органами місцевого са­моврядування, що полягає у:

1) непорозуміннях серед органів влади стосовно бюджетного обліку і звітності (статті 48-4);

2) стосовно "обслуговування" місцевого бюджету та управління коштами (стат­ті 48-2);

3) стосовно бюджетних платежів (статті 48-3);

4) стосовно бюджетного нагляду і контролю ( статті 48-1 і 48-3).

Розглянемо більш детально перелічені проблеми.

Перша проблема полягає у внесенні на єдиний рахунок обліку і звітності з бюд­жетних операцій. Це має забезпечити економічний контроль зведених видатків усіх рівнів органів влади. Метою є переведення обліку з касової основи на основу зо­бов'язань, щоб фіксувати етапи платежів, включати операції із закупівель і надавати вчасні та детальні довідки про їх стан.

Друга проблема полягає у наданні Дердказначейством бюджетного фінансування розпорядникам відповідно до затверджених бюджетів (ст. 51-8) і здійсненні платежів для операцій з закупівлі (ст. 51-7). Це стосується міжбюджетних трансфертів і безпо­середніх бюджетних видатків на місцевому рівні. Є припущення, що "обслуговування і управління коштами" включає й роль, подібну до банківської, за якою казначейство на­даватиме короткострокове фінансування для покриття розривів упродовж року. Однак стаття 73 не згадує казначейство як джерело покриття тимчасових касових розривів.

Третя проблема — роль казначея — тобто казначейство забезпечує відповідність усіх платежів затвердженому місцевому бюджету, як щодо видатків на заробітну плату, так і стосовно інших. Це означає, що регіональні й місцеві органи Держказ- начейства затверджують платежі шляхом платіжних доручень, виданих органами місцевого самворядування. Таким чином, централізований контроль зберігається, оскільки операції фіксуються на єдиному рахунку; відповідальність за видавання і затвердження платіжних доручень в даному випадку буде децентралізованою на рівні місцевих бюджетних управлінців.

Четверта проблема має свої особливості. Мінфін вважає, що місцеві посадовці визначають власні місцеві бюджетні пріоритети. При цьому під "наглядом" розумі­ють перегляд звітів про стан коштів з метою забезпечення відповідності із запла­нованими місцевими бюджетами в процесі їх виконання. Цене передбачає затверд­ження місцевих купівельних замовлень або рахунків-фактур, оскільки це функція місцевих розпорядників бюджетних коштів і місцевих посадовців. Держказначей- ство, навпаки, інтерпретує свої позиції так, щоб мати більше прямого контролю за формуванням та виконанням бюджету. Оскільки важливою рисою бюджетної де­централізації є рішення органу місцевого самоврядування щодо складу місцевого бюджету і стратегії підвищення надходжень до нього, така позиція казначейства су­перечить самим цілям Бюджетного кодексу.

Для порівняння наведено досвід інших казначейств щодо окремих напрямів діяль­ності, щоб прояснити функції казначейського обслуговування на місцевому рівні.

По-перше, більшість казначейств здійснюють моніторинг і нагляд за виконан­ням бюджету. У деяких країнах казначейства незалежні від міністерства фінансів, а в Україні казначейство певною мірою залежить від Мінфіну. Мінфін, як правило, здійснює нагляд за формуванням бюджету, а також оцінку й використання казна­чейських органів для моніторингу й звітності щодо діяльності з виконання бюдже­ту. Також вважається, що звітність за операціями надається на підставі зобов'язань і касових даних з метою посилення бюджетного контролю. Організаційно федеральні системи зустрічалися з проблемами, пов'язаними із своєчасною консолідацією уря­дових операцій нижчого рівня в єдиний рахунок. Із впровадженням комп'ютеризо­ваної інформаційної системи фінансового менеджменту вчасна консолідація пере­стала бути технічною проблемою. Більшість операцій проходять у режимі реального часу і не залежать від географічних відстаней.

По-друге, багато казначейств сприяють фінансуванню поточних і капіталь­них потреб центрального уряду. Центральні казначейства виконують безпосе­редні банківські функції, такі як видача державних облігацій, та непрямі банківські функції, такі як гарантування позик для конкретних установ з метою заохочення комерційних банків (наприклад, французьке та американське казначейства). Вони також виконують банківські функції з фінансування короткострокових розривів у виконанні бюджету на національному рівні. Залежно від країни або комерційні бан­ки з казначейськими рахунками, або органи державного казначейства сплачують нічні відсотки на залишки місцевим урядам чи стягують відсотки на часові розриви бюджетів як частину плати за послуги. Вони також надають короткострокові век­селі місцевим урядам, очікуючи на регулярні доходи (надходження трансфертів або податків). Роль казначейства США не охоплює фінансування виконання бюджетів нижчого рівня, хоча федеральні гарантії позик впливають на місцеві банки і сти­мулюють економічний розвиток. Фінансові операції уряду значною мірою перед­бачають відповідальність місцевих урядів, які делегували більшу частку цієї ролі комерційним банкам. Французьке казначейство надає фінансування на виконання місцевих бюджетів. Міжнародний досвід щодо цього різний, і українському урядові потрібно вирішити, яку частину банківських функцій слід делегувати комерційним банкам чи іншим фінансовим установам.

По-третє, повноваження казначейства затверджувати платежі для урядів ниж­чого рівня також неоднакові в різних країнах. Роль казначейства США не включає затвердження платежів місцевих урядів. Регіональні органи французького казна­чейства, навпаки, отримують і затверджують платіжні доручення і замовлення на закупівлі від урядів нижчого рівня (префектів і комун). Французька система більш централізована щодо бюджетних платежів. З міжнародного досвіду видно, що фіскальна децентралізація узгоджується з затвердженням на місцевому рівні пла­тіжних доручень в контексті жорсткого внутрішнього контролю та системи аудиту.

По-четверте, небагато казначейств мають безпосередній вплив на визначення бюджетних пріоритетів. Зазвичай це вирішують міністерства фінансів та їх партне­ри на нижчому рівні уряду. У США бюджетні пріоритети визначає Адміністратив­но-бюджетне управління, а роль казначейства зводиться лише до кредитно-фінансо­вої політики. Роль казначейства США також не передбачає визначення бюджетних пріоритетів урядів нижчого рівня. Так само французьке казначейство не втручається в процес формування місцевих бюджетів. Його функція обмежується виконанням бюджету і фінансуванням. Виходячи з міжнародного досвіду, уявляється, що Держ- казначейство України має обмежити свою роль виконанням бюджету і залишити його формування за Міністерством фінансів і місцевими фінансовими органами.

4. Затвердження розміру міжбюджетних трансфертів

Виконання місцевого бюджету торкається вирішення проблеми фактичних недонадходжень. Бюджетні управління намагаються зменшити до мінімімуму дис­креційні повноваження розпорядників у боротьбі з ненадходженнями; розпорядни­ки прагнуть збільшити свої повноваження з використання фондів. Чим жорсткіші засоби контролю і чим вужчі межі статей бюджету, тим більше розпорядники нама­гаються використовувати трансферти, щоб наблизитися до цих засобів контролю.

У переважній більшості іноземних країн як добре розвинених так і тих, що роз­виваються, процедури внесення змін до бюджету передбачають, в основному, два способи дії для розпорядників:

По-перше, вони можуть переміщувати кошти до інших галузей економіки, які потребують бюджетного фінансування. Реалізація установами гнучкості потребує законодавчого затвердження з боку бюджетних управлінь на місцевому рівні. З ме­тою досягнення позитивних результатів, мало бюджетних установ, крім деяких кра­їн Британської Співдружності, таких як Нова Зеландія і Австралія, мають високий рівень гнучкості управлінців на місцевому рівні. За їх думкою, бюджет планується і розробляється протягом етапу формування, а не переробляється в процесі вико­нання. Якщо необхідно переробляти бюджет, то зясовується, що прогнозування та аналіз на етапі формування стають майже несуттєвими.

По-друге, розпорядники коштів можуть передавати кошти бюджетним уп­равлінням з метою переміщення в інші сфери. Це навіть менше влаштовує розпо­рядників.

Можна виділити окремою проблемою те, що більшість бюджетів складається з детальних статей, відповідальність за які розпорошує керівні повноваження та зменшує гнучкість для управлінців.