6.6. Державні закупівлі на місцевому рівні

Влітку 2000 р. набрав чинності Закон України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" (№1490-ІІІ). Прийняття цього закону є надзвичайно важливим кроком до організації удосконалення взаємовідносин органів влади та одержувачів бюджетних коштів.

Придбання товарів і послуг на тендерній основі є вирішальним для більш ефек­тивного та економного використання бюджетних коштів.

У посібнику "Державні закупівлі: практичні рекомендації" дослідницького інституту RTI даються відповіді на окремі проблемні питання, що найчастіше ви­никають під час застосування тендерного законодавства на місцевому рівні. Крім того, в ньому роз'яснюються принципи проведення тендерів і розглядається багато важливих питань, пов'язаних з тендерним процесом.

Основними цілями проведення тендерів є:

• соціальна — забезпечення прозорості використання державних коштів;

• економічна — забезпечення найкращого співвідношення ціна/якість;

• інформаційна — отримання адекватної інформації про характеристики то­варів, робіт і послуг.

Процедура державних закупівель ґрунтується на певних принципах. Розгляне­мо їх.

• Відкритість процедур означає можливість отримати інформацію як про на­явність потреби в закупівлі, так і про результати тендеру. Цей принцип за­безпечується шляхом визначення на етапі формування бюджету програм та видатків, які повинні здійснюватись через процедури відкритих і публічних конкурсів відповідно до конкретних критеріїв. З метою забезпечення рівного доступу всіх учасників ринку до участі в конкурсі, інформація, відповідно до закону, публікується у "Віснику державних закупівель".

• Прозорість, як і принцип відкритості, забезпечується чітко регламентованою процедурою проведення конкурсів, визначенням критеріїв відбору пере­можців та відкритим процесом прийняття рішень. Прозорість використання державних коштів є одним з головних методів боротьби з корупцією.

• Конкурентність потрібна для досягнення найкращого співвідношення ціни та якості. Цей принцип має застосовуватись на всіх етапах тендерного про­цесу, зокрема для запобігання спробам змови між учасниками тендеру.

• Легітимність прийняття рішень полягає в тому, що орган, який приймає рішення, повинен бути правомочним та повноважним. Оскільки викорис­товуються податкові надходження, що належать громаді, яку представляє місцева рада, ця рада призначає тендерний комітет і визначає порядок його діяльності. Повноваження тендерного комітету забезпечуються бюджетни­ми призначеннями на здійснення закупівель.

• Повнота охоплення тендерним законодавством усіх фінансових взаємовідно­син між публічним та приватним секторами є необхідним елементом відкри­тості державної влади. Це означає, що всі бюджетні призначення повинні аналізуватися з точки зору проведення закупівель.

• Колегіальність — колективне прийняття рішень вимагає, щоб жоден член тендерного комітету не мав конфлікту інтересів і не був офіційно підлеглим іншому члену тендерного комітету.

• Рівна міра відповідальності сторін (уряду і підрядника) — основний право­вий принцип, що визначає взаємні зобов'язання і санкції за будь-які пору­шення умов договору.

• Право на оскарження дій замовника. У законодавстві чітко зазначається, що рішення може оскаржуватися лише на підставі недотримання процедур за­купівель.

Планування закупівель. Процес закупівель має організовуватись на про­фесійній основі; повинні існувати окремі посади чи окремий підрозділ, відповідаль­ний за проведення закупівель. Мають бути чітко регламентовані процедури прове­дення, оскільки саме процедури, а не рішення є предметом оскарження.

Відповідно до визначених бюджетним розписом асигнувань розпорядники за­тверджують кошториси. Саме після визначення обсягу і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій розробляється програма проведен­ня закупівель. Наступним кроком планування закупівель є визначення напрямів та обсягу видатків, які здійснюються через процедуру державних закупівель. Не­обхідно також визначитись із процедурою закупівель — що закуповуватиметься че­рез відкриті торги (необхідне оголошення конкурсу), а що — в одного постачаль­ника. Слід групувати закупівлі за напрямами різних розпорядників. При цьому окремі закупівлі можна розрізняти в межах одного коду економічної класифікації чи об'єднати в одне. Крім того, необхідно визначити, який відділ відповідатиме за розробку тендерної документації і які закупівлі потрібно планувати.

Проведення тендеру. Конкурси на закупівлі, які стосуються постійних видатків, наприклад, придбання медикаментів чи продуктів харчування, доцільно проводити один раз на рік одразу після затвердження кошторисів у межах сум, що виділяються на закупівлі на тендерних умовах. Особливо актуальними в цьому плані стають цен­тралізовані закупівлі. При цьому механізм укладення договорів та оплати поставле­них товарно-матеріальних цінностей залишається децентралізованим. У цьому ви­падку тендерна документація містить тільки загальний обсяг та графіки замовлення товарів і проведення оплат відповідно до передбачених бюджетних асигнувань.

Здійснення закупівель та їх оплата. При укладенні договорів важливою складо­вою є ціна за одиницю товару та мінімальні обсяги поставок згідно із графіком. При цьому терміни оплат повинні бути узгоджені із затвердженим планом асигнувань. Бюджетні зобов'язання за договором можуть прийматись лише при виділенні фінан­совим органом відповідних асигнувань, що реально означає гарантію оплат. Умови уточнення цін відповідно до рівня інфляції також повинні зазначатися в угоді.

З метою забезпечення безперервності поставок та оплат дію договору можна не обмежувати бюджетним періодом, а передбачати до прийняття бюджету на на­ступний бюджетний період. Це дозволить у разі несвоєчасного прийняття місце­вих бюджетів забезпечити безперебійне функціонування бюджетних установ. При цьому здійснення витрат відбувається відповідно до рішення попереднього бюд­жетного періоду, що також є передумовою забезпечення безперервності здійснення закупівель. Що ж до разових закупівель, то вони не повинні виходити за межі бюд­жетного періоду.

Планування закупівель на наступний бюджетний період. Відповідно до бюд­жетного процесу, необхідно проводити роботу щодо визначення програм та видатків, які будуть здійснюватись через процедури тендерів уже при підготовці проекту бю­джету. Особливо це стосується довгострокових капіталовкладень, зокрема проектів будівництва, а також для завершення проектів, реалізація яких триває більше одно­го року. Ці програми потребують координації багатьох учасників як з боку органів самоврядування, так і з боку підрядників.

Організаційні питання

Місцева рада повинна визначати як процедуру створення тендерного комітету, так і його діяльність. Діяльність тендерного комітету регламентується положенням, яке затверджується відповідною радою згідно з типовим положенням, затвердже­ним наказом Міністерства економіки України від 26.12.2000 р. за № 280. Місцева рада повинна вирішити ряд питань:

• на якому рівні створювати тендерні комітети;

• склад тендерного комітету;

• термін повноважень тендерного комітету;

• функціональність тендерного комітету;

• роль експертів;

• роль виконавчих структур;

• хто може брати участь у засіданні тендерного комітету і хто має право голосу;

• організацію процедур розгляду тендерних пропозицій;

• як зменшити кількість спорів щодо рішень тендерного комітету.

Створення тендерних комітетів на рівні розпорядників коштів залежить від ба­гатьох чинників. Результати виконання місцевого бюджету багато в чому пов'язані із співвідношенням розрахункової та реальної ціни. Оскільки головний розпоряд­ник бюджетних коштів забезпечує управління бюджетними асигнуваннями, то саме він може скоротити цей розрив. Тому, мабуть, створення тендерного комітету на рів­ні головного розпорядника є найбільш виправданим. При цьому механізм взаємодії розпорядників повинен передбачати спільні конкурси за однорідними закупівлями. Ще одним аргументом на користь такого рішення є те, що процес управління видат­ками є невід'ємним від укладання контрактів.

Кандидатури членів тендерного комітету мають затверджуватися на засіданні місцевої ради. До складу тендерного комітету необхідно залучати депутатів місце­вих рад, зокрема членів планово-бюджетних комісій, інших провідних фахівців із галузевих питань. Слід також застосовувати практику залучення незалежних екс­пертів та консультантів для оцінки пропозицій.

При проведенні великої кількості тендерів кожного року важливою є коорди­нація роботи галузевих відділів та управлінь щодо розробки тендерної документації, а також координація роботи тендерних комітетів.

Існує надзвичайно велика ймовірність опротестування результатів тендерного процесу. Тому важливо здійснювати належний нагляд за всіма визначеними тендер­ними процедурами. Що стосується організації процедури розгляду тендерних про­позицій, то найбільш поширеною формою заявок є "подача двох конвертів". У пер­шому конверті подається інформація про претендента, необхідна для проходження кваліфікаційного відбору. В другому конверті безпосередньо міститься заявка по суті, що включає цінову пропозицію. У випадку, якщо претендент не пройшов про­цедури попереднього відбору, другий конверт не відкривається і повертається. При прийнятті рішень тендерним комітетом основним принципом є конкурентність. Якщо потрібна думка незалежних експертів, то їх висновки подаються в письмовій формі. Переможець визначається на підставі критеріїв оцінки тендерних пропо­зицій, зазначених у тендерній документації. Найголовнішими критеріями оцінки є "найвища якість" за "найнижчою ціною". Крім цього, іншими критеріями можуть бути:

• термін поставки (виконання);

• естетичні та функціональні характеристики, екологічна чистота;

• умови розрахунків;

• післяпродажне обслуговування;

• термін придатності;

• економічні переваги;

• інші характеристики.

Рішення тендерного комітету приймається простою більшістю і підписується головою та секретарем. Усі зауваження щодо процедур закупівель вносяться до про­токолу засідання, який підписується головою та секретарем, а також особами, що внесли зауваження. Присутність спостерігачів набуває особливого значення в разі виникнення спорів. Особливі умови закупівлі зазначаються в контрактах відповід­но до вимог цивільного права.

особливості здійснення різних типів закупівель

Важливим елементом здійснення закупівель є визначення предмету закупівель. Зазвичай за основу береться обсяг призначень у рамках КЕКВ у цілому по бюджету, якщо іншого не передбачено в положенні про тендерний комітет.

Видатки в рамках здійснення закупівель можна умовно розділити на такі групи:

• Програми і видатки, притаманні лише одній галузі;

• Програми і видатки одного типу для багатьох галузей у рамках одного бюд­жету;

• Програми і видатки одного типу для головних розпорядників бюджетних ко­штів та статей витрат комунальних підприємств;

• Програми і видатки, які є спільними для бюджетів декількох сусідніх гро­мад;

• Програми і видатки, які краще розділити на декілька частин, що стануть об'єктами окремих закупівель .

лотування здійснюється, принаймні, за двома ознаками: роблять різних видів закупівлі у рамках одного коду економічної класифікації та визначення території, на якій здійснюється закупівля (зональне лотування).

Найбільш характерний приклад розбиття на лоти — здійснення тендерів у га­лузі капітальних вкладень. При цьому окремим тендером визначається генеральний підрядник, окремими тендерами — субпідрядники із спеціалізованих робіт, напри­клад, електромонтажні, сантехнічні, інші роботи, що потребують певних ліцензій. Це підвищує рівень виконання робіт та полегшує контроль за видатками.

При групуванні товарів у лоти слід пам'ятати про спокусу заниження порога за­купівель, щоб уникнути процедур відкритих тендерів. У Положенні про тендерний комітет необхідно вказати, що розбиття на лоти не означає зміну способу здійснення закупівель.

Додаткові рекомендації з організації закупівель:

• відповідальним за розробку документації повинен бути один орган, напри­клад, відділ економіки;

• право підписання договору повинно належати головному розпорядникові коштів, оскільки лише він має відповідне бюджетне повноваження;

• дотримання законодавчо визначених обмежень для забезпечення виконан­ня договору (не може перевищувати 15% кошторису під час здійснення за­купівлі товарів і послуг та 5% у разі закупівлі робіт);

• необхідність регулярного відстеження цінової інформації;

• врахування індексу інфляції для залишкової частини вартості робіт.

Порівняльний аналіз здійснення закупівель

Після видатків на оплату праці наступною найбільшою статею в муніципаль­них видатках є придбання запасів та обладнання. З точки зору фінансового ме­неджменту придбання є допоміжною функцією — підтримка функцій, пов'язаних з наданням галузевих і прямих послуг управліннями міських органів влади. Що сто­сується організаційного розміщення, то в більшості країн — членів ОЕСР відділ за­купівель підзвітний керівникові виконавчого органу або мерові. Завданням відділу закупівель є обслуговування лінійних підрозділів, проте він не підзвітний керівни­кам лінійних підрозділів. Така структура подвійних повноважень може спричинити непорозуміння і напруження стосунків між лінійними підрозділами і міською ад­міністрацією. Оскільки ці кошти, як правило, становлять значну частку бюджету, питання обліку й контролю з метою зменшення потенційних можливостей корупції набувають особливого значення. Тому надзвичайно важливо здійснювати моніто­ринг купівельних операцій як елемент виконання бюджету.

Для забезпечення ефективного управлінського контролю система закупівель має включати три компоненти:

1) централізовані повноваження;

2) ефективний порядок здійснення закупівель;

3) ефективні процедури обліку запасів.

Централізовані функції. Функція місцевих закупівель має бути централізова­ною і здійснюватись однією посадовою особою. Повноваження такої особи передба­чають:

1) здійснення закупівель усіма підрозділами відповідно до встановлених правил;

2) облік усіх постачених матеріалів;

3) контроль чи завідування центральними складськими приміщеннями;

4) ведення обліку цінових пропозицій щодо тих закупівель, які здійснюються часто;

5) ведення обліку інших даних, які допомагають здійснювати закупівлі за най- вигіднішими цінами. Централізоване проведення закупівель забезпечує по­вніший бухгалтерський контроль і підготовку точніших фінансових звітів. При належній організації воно повинно уможливити проведення гуртових закупівель зі знижками через великі об'єми закупівель. Нецентралізовані закупівлі здійснюються у випадках придбання послуг (наприклад, консуль­тацій), а не товарів, а також придбання в характерних галузях, таких як охо­рона здоров'я та вища освіта.

Оскільки операції з придбання включають дебіторську і кредиторську забор­гованість, які можуть відрізнятися від грошових видатків, важливо, щоб органи місцевої влади публікували фінансові звіти по загальному фонду (в яких відобра­жаються покупки) на основі модифікованого методу нарахувань. Слід вести облік усіх купівельних замовлень, рахунків і платіжних документів щодо кожної операції, оскільки вони можуть відрізнятися. Наприклад, замовлені товари можуть бути ча­стково пошкоджені, отже, замовник може від них відмовитись чи не заплатити. Від­сутність аналітичного обліку закупівель на бюджетних рахунках приведе до прихо­вування можливих майбутніх замовлень і фіскального дисбалансу. Усі купівельні замовлення і угоди є умовними майбутніми замовленнями (які також називаються зобов'язаннями) і мають обліковуватися як у головній книзі призначень, так і в кни­зі програм/проектів кожного управління. Це забезпечує постійний облік наявних залишків, включаючи закупівлі в межах системи бюджетного обліку. Отже, готуючи купівельне замовлення, місцевий агент із закупівель повинен мати змогу перевірити річний бюджет, у якому фіксуються неоплачені замовлення, і впевнитися в наяв­ності коштів для закупівлі.

Процедури закупівель. Як вже говорилось вище, процедури місцевих за­купівель повинні визначати умови участі в тендері: як визначати учасників тендеру, готувати список учасників і як купувати предмети постачання, що не потребують проведення тендера (придбання від одного постачальника). Зокрема, органи місце­вої влади дотримуються відносно стандартного циклу здійснення закупівель про­тягом бюджетного року. Більшість країн — членів ОЕСР дотримуються "ваучерної системи" закупівлі. Згідно з цією системою, постачальникам дозволяється надавати підрозділам влади матеріали лише на підставі затверджених закупівельних замов­лень. Формально цей процес передбачає 8 етапів:

1) управління визначає потребу і подає замовлення спеціалістові із закупівель;

2) спеціаліст із закупівель готує ваучер і закупівельне замовлення. Ваучер є ча­стиною форми замовлення і являє собою заяву на предмети постачання. У цих документах зазначаються кількість, тип і ціна за одиницю предметів по­стачання;

3) спеціаліст з фінансів вирішує, чи достатньо наявних коштів у бюджеті уп­равління на оплату закупівлі. Це приклад того, як бухгалтерський персонал застосовує систему внутрішнього контролю для забезпечення оперативної ефективності;

4) затверджене закупівельне замовлення передається постачальникові;

5) постачальник передає предмети постачання управлінню;

6) управління інформує фінансове управління про отримання предметів і подає звіт про отримання. Звіт може подаватись у формі пакувальної відомості чи копії закупівельного замовлення. У ньому зазначається сума, стан предметів постачання та наявність будь-яких проблем;

7) постачальник надсилає рахунок до сплати фінансистові;

8) фінансист перевіряє рахунок-фактуру і ваучер на відповідність даним звіту і замовлення та складає графік виплат постачальнику.

Процедури інвентаризації. Органи місцевої влади, як правило, інвентаризують усе рухоме і нерухоме майно. Крім інвентаризації обладнання і приміщень (основні фонди), органи влади середніх і великих міст інвентаризують предмети постачання спільного користування. Система інвентарного контролю має бути централізова­ною з метою економії за рахунок розширення зони обслуговування. Більшість кра­їн — членів ОЕСР не дотримуються цієї системи, внаслідок чого піднімаються ціни і зменшується рівень бухгалтерського контролю.

Рахунок інвентарного контролю має вестися в одному фонді, бажано в загаль­ному. Інші фонди залучатимуться у випадку питань, які виникають по ходу. Бю­джетне призначення, як правило, включається до фонду на покриття лише очіку­ваних підвищень на інвентарному рахунку за рік. Закупівлі на поповнення запасів здійснюються із загальних бюджетних призначень. Фінансове управління повинно перевірити наявність бюджетних коштів, як це робиться для звичайних закупівель­них операцій. Отже, управління здійснюють ефективні закупівлі в центральних ма­газинах і дебетують свої розписи для покриття предметів постачання.

Для ефективного інвентарного контролю в органах місцевої влади країни — чле­ни ОЕСР застосовуються такі процедури:

1. Постійна інвентарна відомість. Ця форма використовується для забезпе­чення наявності необхідної кількості і спостереження за рухом отриманих і розподілених або використаних предметів постачання. Для кожної оди­ниці готується облікова картка, яка зберігається в складському приміщен­ні. Нормальний мінімум і максимум необхідної кількості разом зі строками необхідної закупівлі вносяться до цієї форми. Важливою частиною інвен­таризації є визначення змін у вартості за одиницю. При отриманні нових поставок потрібно перераховувати вартість за одиницю. Для цього наявна кількість множиться (до отримання) на стару вартість за одиницю, щоб виз­начити вартість наявного запасу. Додається вартість отриманої кількості в новій поставці, щоб визначити загальну вартість, і ділиться на суму залишку після отримання, щоб визначити нову вартість за одиницю.

2. Контроль і повторне замовлення матеріалів. Така процедура запобігає утво­ренню надлишкових запасів або їх нестачі. Облікова картка кожного пред­мету, залишок яких перебуває на рівні або нижче від мінімуму, позначається червоним. Що ж стосується предметів, які потребують повторного замовлен­ня, то використовуються ті самі форми заявки, які використовувалися на по­чатку звичайного закупівельного циклу.

3. Отримання матеріалів. Ця процедура, як правило, застосовується органами місцевої влади в країнах — членах ОЕСР для поновлення постійних запасів при отриманні предметів постачання. Після перевірки кількості і якості за­мовлення ця інформація вноситься до звіту про отримання. Первинний звіт про отримання після підписання надходить до бухгалтерського відділу, а йо­го копія передається спеціалістові з закупівель.

4. Надання матеріалів. Управління використовують цю форму для запиту ма­теріалів у магазинах.

5. Фізична інвентаризація матеріалів. Місцеві органи влади країн — членів ОЕСР, як правило, здійснюють фізичну інвентаризацію наявних матеріалів на кінець кожного фіскального року. Після фізичної інвентаризації кон­трольні записи мають бути уточнені відповідно до залишків, визначених шляхом фізичної інвентаризації. Форма має заповнюватися і підписуватися працівниками відділів запасів і передаватися до бухгалтерського відділу.

6. Облік матеріалів і поставок. До кожної операції працівники складських при­міщень готують запис у журналі з кожного фонду і рахунку (наприклад, ра­хунок управління), по яких видавалися матеріали. В той же час працівники складських приміщень кредитують рахунок видачі запасів на чисту суму всіх видач. Склад ефективно продає предмети постачання управлінням. Ці про­цедури дають змогу бухгалтерському відділу контролювати операції з запа­сами, а бюджетному управлінню стежити за тим, щоб на придбані матеріали не витрачалися невиправдано великі суми.