6.7. виконання бюджету капіталовкладень : Місцеві фінанси : B-ko.com : Книги для студентів

6.7. виконання бюджету капіталовкладень

Виконання бюджету більше стосується поточних послуг. Важливо, що бюджет­ний календар поєднує поточне і капітальне планування та виконання. Це запобігає фінансуванню непотрібних проектів і нестачі коштів на проведення і завершення важливих проектів. Більшість країн — членів ОЕСР поєднує поточне і капітальне бюджетування як на етапах планування, так і виконання бюджетного циклу.

До виконання бюджету розвитку залучається як поточний бюджет, так і капіталь­ний. Обслуговування боргу (основної суми і відсотків) має оплачуватися з метою фінансування капітальних проектів, у деяких випадках навіть після їх завершення і передачі до поточного бюджету. Платежі на оплату праці відбиваються у капітально­му бюджеті (персонал проектів) і в поточному бюджеті (державна служба). Бюджетні управління в західних країнах мають можливість консолідувати обидві лінії оплати праці в одну для цілей бюджетного контролю. Видатки з капітального бюджету та­кож зазнають впливу зменшення надходжень (для захисту видатків на оплату праці насамперед урізаються інвестиційні проекти). Недонадходження означає скорочення сум у розписах установ на проекти та асигнування в цих установах. Капітальний бю­джет або бюджет розвитку складається з портфеля проектів, які фінансуються за ра­хунок позик, грантів та загального фонду. Що стосується позик, то невдале складання бюджету з огляду на споріднені фонди може перешкоджати донорським внескам.

Ці фактори впливають на тривалість і послідовність виконання капітального бюджету. Тому вони у непрямий спосіб чинять вплив на зростання і розвиток місце­вої економіки. Надзвичайно важливо, щоб системи звітності й моніторингу надава­ли місцевим фінансовим органам інформацію, необхідну для:

1) відповідної класифікації видатків бюджету;

2) моніторингу фіскального і фактичного розвитку проектів через етапи: оцін­ки, затвердження, початку (нових проектів), продовження і переведення до поточного бюджету.

Класифікація капітальних бюджетів

В Україні загальні і спеціальні фонди бюджетів поділяються на поточні і капі­тальні бюджетні частини. Капітальні операції враховують зобов'язання і видатки на затрати в державному секторі, які триватимуть більше одного бюджетного циклу. Як приклад можна навести купівлю меблів, будинків, обладнання і їх обслуговуван­ня. Система класифікації видатків має чітко розділяти регулярне повсякденне об­слуговування (прибирання приміщень) і обслуговування капітальних активів. Лише видатки на обслуговування капітальних активів мають включатись до капітального бюджету. Більшість країн не роблять чіткого розділення, що призводить до капіта­лізації поточних видатків, які приховують видатки в капітальному бюджеті, що, в свою чергу, занижує розмір операційного дефіциту.

Капітальні бюджети є частиною структури класифікації загального місцевого бюджету. Відповідно до методики Міжнародного валютного фонду, капітальні опе­рації фіксують зобов'язання і витрати на придбання меблів, механічного обладнан­ня, його відновлення чи капітальний ремонт. Для порівняння і дисперсійного аналі­зу важливо, щоб інформація про ці предмети була наявною за минулий, поточний і бюджетний роки. За структурою видатків мають відрізнятись режимне (регулярне) обслуговування від капітального ремонту, наприклад, 400 = обслуговування, 500 = капітальне поліпшення і обладнання.

Поточний і капітальний (бюджет розвитку) бюджети повинні бути якомога відокремленими один від одного для забезпечення ясності потреб витрат коштів, діяльності відомств чи реалізації програм, а також спрощення процесу прийняття рішень. Так, у загальному бюджеті може бути важко визначити суму грошей, яка необхідна для придбання капітальних товарів, їх утримання і інших операційних потреб відомств чи програм. Прийняття рішень про пріоритети та з інших суміжних питань може ускладнитись, якщо кошти змішані, а капітальні товари можуть тяжіти до "витіснення" некапітальних товарів, коли необхідно урізати бюджет. Відокрем­лення бюджету розвитку від поточного допоможе тим, хто приймає рішення, більш повно і збалансовано визначити виділення ресурсів.

Моніторинг фіскального і реального прогресу

Фіскальний прогрес

Моніторинг капітального бюджету може здійснюватися на двох рівнях:

1) загального керівництва;

2) проектів за організаціями або програмами.

У кожному з цих випадків проекти є:

1) новими (що розпочинаються);

2) продовжуваними;

3) завершеними (готовими до переведення до поточного бюджету).

Загальний рівень капітальних видатків має зазначатися в багаторічній перспек­тиві і пов'язуватися з джерелами надходжень. Отже, бюджет капітального розвитку має включати такі колонки:

1) пропоновані видатки на бюджетний рік (БР), затверджені в бюджеті;

2) затверджений бюджет поточного року (ПР);

3) різниця між двома попередніми показниками в гривнях.;

4) фактичні видатки за минулий рік (МР);

5) фактичні видатки за минулий МР+1. В ідеалі капітальний бюджет також має включати БР +1 і БР +2 разом з пропонованими видатками на сервіс і обслу­говування боргу (основної суми і відсотків) за ті майбутні роки.

Бюджет також має включати джерела надходжень для цілей моніторингу. Будь-які зменшення в межах цих джерел надходжень впливають на загальну ста­більність капітального бюджету. Місцеві органи влади мають розподіляти доходи на капітальні інвестиції до фондів з:

1) дотацій або трансфертів, часто на незначні проекти громадських робіт;

2) позик або доходів від позик;

3) спеціальних податків та додаткового фінансування;

4) загальних податкових надходжень або податків з поточних доходів;

5) перехідних запозичень або фінансування;

6) іншого фінансування (наприклад, зменшення резервів).

Суми кожної операції мають вноситися в ті ж самі категорії, що й видатки для спрощення моніторингу.

У більшості західних країн призначення формуються на один рік на покриття поточних послуг. Невикористані кошти списуються в кінці року. Що ж до капіталь­них проектів, то багато урядів надають призначення в межах достатніх сум. Завдя­ки цьому бюджетні повноваження надаються проектам незалежно від тривалості періоду для їх завершення. Призначення в межах достатніх сум дають можливість укладати контракти на весь час дії проекту. Призначення і асигнування виділяють­ся фінансовим управлінням щоквартально або передаються донорами місцевому фінансовому управлінню при необхідності. Фінансування з загального фонду мо­жуть також призначатися в межах достатніх сум. Отже, джерело фінансування і тип призначення відокремлені одне від одного.

Розпорядники звітують фінансовим управлінням про зобов'язання за проекта­ми і видатками як про поточні послуги (табл. 21). Фінансове управління виділяє кошти і звітує про них у такий самий спосіб. Кошти, перенесені на наступний рік на проект багаторічного будівництва, вносяться до доходів і дебетуються проти сум призначень з кожної операції.

Щоб зробити фінансування більш передбачуваним, бюджетне управління може розподілити доходи кількох місяців за один раз; поступова видача коштів запобігає витрачанню річних асигнувань на проекти протягом першого чи другого кварталів і звертанням з проханнями про додаткові кошти. Ця таблиця розпису також зали­шає достатньо часу для внесення коректив, якщо доходи нижчі від прогнозованого рівня.

Таблиця 21

Типовий місячний звіт про видатки

 

Звіт про видатки: заплановані і фактичні (ПР)

 

 

 

Лютий 2001 р

 

 

 

Управління:

 

 

 

 

 

 

Громадської безпеки

 

 

 

 

 

Номер проекту: 15-96-15

 

 

 

 

 

№ рахунку

Рахунок

Бюджет

Витр. ПР

Зобов'язання

ПР Наявно

Витрачено, %

15-96-15-05

Будівництво

3 725 000 грн

0

0

350 000 грн

0

Реальний прогрес

Бюджетне управління має знати, як фінансові асигнування пов'язані з реаль­ними результатами проектів капітального бюджету. Це ще одна причина запрова­дження інтегрованого календаря для планування бюджету та систем бюджетного обліку. У більшості західних країн перед початком планування проектів управління громадських робіт проводить регулярну інвентаризацію стану інфраструктури міс­та. Потім проводиться ревізія результатів роботи проекту в процесі будівництва, як показано в табл. 22. Фіскальний і реальний прогреси поєднані в табл. 23.

Важливо, щоб у кінці будівництва перевитрати або економія чітко зазначатися в балансі фонду. Це важче зробити в бюджеті з єдиною статтею. Фонди — це самоба- лансовані групи рахунків для практичних цілей, таких як капітальне бюджетування. Фонд капітального проекту фіксує надходження і видатки, а також забезпечуватиме збалансованість фонду на кінець року. Загальний фонд бюджету використовувати­ме цю інформацію для представлення загального багаторічного бюджету та кожного

Таблиця 22

Типовий звіт проекту розвитку, %

Управління: Громадської безпеки Дата завершення: 15 травня 2005 року

Назва проекту: пожежна станція Керівник проекту: С. Садік

Номер проекту: 15-96-15

Заплановано 50% 100%

Фактично 100% 45% 100%

Будівництво

заплановано

Фактично 0%

2004 р. 2005 р.

завершено

Місяці

 

О

лют.

р. Б

Я

£

Чер.

лип.

р.

О

р.

в

Жов.

лис.

a

ST

о

лют.

р. Б

я

 

 

 

 

 

 

 

 

5

10

20

35

50

60

85

95

100

 

Таблиця 23

Типовий звіт про план видатків проекту розвитку

Управління: Громадської безпеки дата завершення: 15 травня 2005 року Назва проекту: пожежна станція Керівник проекту: С. Садік Номер проекту: 15-96-15

 

 

 

Місяці 2004 р.

показники

усьо­го

завер­шено, %

Січ.

Лют.

Бер.

Кв.

Тр.

Чер.

Лип.

Сер.

Вер.

Проектування

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

План (міс.)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Факт (міс.)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Відхилення

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

План (разом)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Факт (разом)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Відхилення

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

де партаменту по проектах. У західних країнах структура бюджетних фондів може переводитися в бухгалтерські записи і навпаки. Залишки фондів капітальних про­ектів у більшості західних країн зводяться в кінцевому річному звіті.

Більш важливо те, що бюджетне управління повинно мати інформацію про за­вершення проекту з тим, щоб його можна було перевести з капітального бюджету до поточного, де поточні кошти та кошти на обслуговування будуть витрачатися для за­безпечення економічного використання нового активу. Тобто бюджетне управління має визначати, коли проекти стануть зобов'язаннями поточного бюджету і цілями дефіциту. У цьому перевага інтегрованої системи багаторічного капітального/по­точного бюджету (табл. 24), яка є інструментом як планування, так і моніторингу.

Таблиця 24

Інтегрована система планування поточного і капітального бюджету

показники

Місяці

поточні видатки

Оплата праці

80

85

85

85

90

Трансферти (соціальні послуги)

15

15

20

25

25

Субсидії (галузеві)

15

20

15

10

10

Обслуговування боргу

5

10

15

25

25

обслуговування

10

15

15

25

30

ВСЬОГО ПОТОЧНІ

125

145

150

165

180

Капітальні видатки

Нові початі проекти

10

10

10

10

5

Близькі до завершення

15

20

35

10

5

Відновлення

5

10

5

40

55

ВСЬОГО КАПІТАЛЬНІ

30

40

50

60

65

Капітальне бюджетування і закупівлі Придбання основних фондів

Після затверджен ня бюджету, в якому передбачені видатки на придбан ня ос­новних фондів, настає фаза придбання, яка потребує низки рішень.

затвердження запланованого рішення. Цей крок проміжний, оскільки відбу­вається після того, як бюджет, у якому передбачені кошти на придбання основних фондів, набрав чинності. На даному етапі рішення щодо бюджетного асигнування перевіряється для того, щоб упевнитись, що воно все ще доцільне, оскільки про­тягом періоду між прийняттям рішення щодо отримання основних фондів та вве­денням бюджету в дію можуть статися події, які матимуть вплив на доцільність чи форму даного рішення. Тобто цілі, завдання або пріоритети бюджетної установи чи організації можуть змінитися.

Цей крок проміжний також через те, що тут задіяні й ті посадові особи, які роз­робляли програму, і ті, хто складав бюджет, а також ті, хто закуповує основні фон­ди, необхідні для виконання цілей та завдань головного розпорядника бюджетних коштів. Найбільш успішні ті закупівлі, до яких із самого початку, навіть під час фа­зи планування, були залучені посадові особи, відповідальні за закупівлі, оскільки в такий спосіб можна уникнути значних прорахунків у придбанні того чи іншого виду основних фондів. Крім того, посадові особи, відповідальні за придбання, можуть за­здалегідь почати обмірковувати функціональні вимоги до основних фондів і встано­вити потребу проведення технічної закупівельної експертизи.

Вибір методу закупівлі. Після того, як рішення про закупівлю прийняте, поса­дові особи обласного, міського або районного рівня повинні обрати конкретний тех­нічний підхід, якого слід дотримуватись у ході закупівлі основних фондів. Посадові особи повинні мати змогу вибирати з цілої низки закупівельних методів, включаю­чи як традиційні методи закупівлі, так і спеціальні методи, створені для придбання основних фондів. Прикладами таких методів можуть бути:

— модульний контракт, згідно з яким масштабне придбання можна розбити на менші модулі, які легше реалізувати. Перевага цього методу полягає в то­му, що посадові особи можуть чіткіше управляти закупівельним процесом із складними вимогами. Крім цього, такий підхід дозволяє посадовим особам використовувати різні підприємства (компанії) і (або) різні форми технічної експертизи, представлені на ринку;

— двофазне придбання (придбання у дві фази), відповідно до якого одна фірма розробляє точні технічні вимоги (специфікації), а інша надає реальні основні фонди. Перевага такого методу полягає у тому, що посадові особи можуть ско­ристатися більшою спеціалізацією (детальнішим поділом праці) на ринку;

— створення конкурентних прототипів, що передбачає розробку зразків пев­ного виду основних фондів різними фірмами. Потім посадові особи роблять свій вибір на основі співвідношення ціна/якість, що є особливо важливим, якщо область, місто чи район закуповують певну кількість таких окремих ви­дів основних фондів.

Крім того, цей крок забезпечує можливість конкуренції між потенційними про­давцями, що є позитивною рисою ринкової економіки. Наявність потенційних про­давців є важливим моментом з погляду підвищення якості товарів та послуг і зни­ження їх ціни.

Посадовим особам слід приймати рішення щодо вибору тієї чи іншої форми за­купівлі, зважаючи на ряд обставин:

— чи існують характерні риси основних фондів, які потребують певної конкрет­ної форми. Наприклад, деякі основні фонди не можуть бути вироблені або постачені однією фірмою, тому необхідно залучати багато фірм;

— якщо даний вид основних фондів ніколи не розроблявся раніше, то існує пев­ний ризик, і логічно було б розбити процес закупівлі на фази, щоб мінімізува­ти ризик невдачі. До того ж якщо другорядні аспекти рішень фази плануван­ня необхідно переглянути, це можна зробити шляхом внесення змін у процес закупівель;

— якщо ринок недосконалий і (або) на ринку немає потенційних продавців, які реально були б здатні виконати роботу, то посадові особи можуть прийняти виважене рішення щодо альтернативного методу закупівлі задля мінімізації ризику;

— якщо удосконалення технології щодо певного аспекту основних фондів або аспекту процесу придбання робить більш ефективним вибір однієї з альтер­нативних форм закупівлі.

подання клопотання та оцінка пропозицій. Після прийняття рішення щодо ме­тоду закупівлі слід подавати фактичне клопотання. Готуючи документи, необхідні для подачі клопотання, посадові особи мають звернути увагу на мету та завдання обласного, міського або районного органу влади, залученого до процесу. Це важливо для того, щоб фірма та посадові особи могли слідкувати за тим, щоб основні фонди, які передбачається отримати, задовольняли конкретні потреби і були створені для забезпечення конкретного типу та рівня діяльності.

Процес клопотання має бути прозорим і слідувати принципу відкритої конку­ренції. Завдяки відкритій конкуренції та процесу осмислення цілей, право на вико­нання контракту надається тій фірмі, яка найбільше відповідає вимогам та макси­мально наближена до тих типів та рівнів діяльності, що визначені в ході клопотання, і яка пропонує найнижчу ціну.

управління контрактом та оцінка його виконання. Посадові особи мають слідкувати за планом та графіком виконання робіт підрядником для того, щоб за­безпечити відповідність потребам обласного, міського або районного органу влади у виконання їх стратегічних завдань та цілей. Необхідно виділити ключові етапи, виходячи з яких посадові особи зможуть відстежувати виконання робіт, або інші мо­менти, що демонструють результати роботи і якість виконання контракту.

Робота не може бути прийнятою, а винагорода виплачена доки не завершиться постачання основних активів і не буде доведено факт відповідності технічним стан­дартам.

управління в дії

Якщо основні фонди отримано вперше, тоді ця фаза Управління в дії є завер­шенням першого циклу формування капітального бюджету. Проте насправді, ця фа­за є як кульмінацією, так і переходом до другого циклу, оскільки під час першої фази основні фонди використовуються, утримуються та оцінюються.

Подібно до схеми, яку ми бачили в інших фазах, ця фаза складається з послідо­вних кроків:

планування і забезпечення функціонування та обслуговування протягом року. Основні фонди слід купувати, якщо річний обласний, міський або район­ний бюджет має достатньо коштів для забезпечення регулярних оплат витрат на функціонування та обслуговування основних фондів. Тому цей крок у загально­му циклі формування капітального бюджету пов'язує звичайний річний обласний, міський або районний бюджетний процес з процесом формування капітального бю­джету з метою забезпечення регулярних річних витрат на функціонування, обслуго­вування та інші види діяльності.

Впродовж фази формування бюджету оцінюються як загальні витрати на прид­бання основних фондів, так і річні операційні витрати. Важливим компонентом цьо­го процесу є забезпечення використання "нових" основних фондів таким чином, щоб вони залишалися новими якнайдовше. Це робиться шляхом розробки конкретного плану обслуговування, зосередженого на важливості здійснення чітко окресленого процесу обслуговування, оновлення та ремонту. Нерозумно дозволяти використан­ня основних фондів без необхідного обслуговування, оскільки це лише скоротить передбачений строк експлуатації основних фондів і таким чином призведе до не­ефективного використання обмежених ресурсів.

операційний аналіз. Протягом фази планування згадувалися конкретні цілі та завдання, а також було визначено низку показників експлуатації, які служать для обґрунтування потреби у основних фондах. Тепер, під час цього кроку, аналізуєть­ся фактична експлуатація основних фондів з метою оцінки успішності їх сприяння територіально-адміністративній одиниці в досягненні поставлених завдань і мети. Під час цього кроку необхідно здійснити перевірку результативності, ефективності, продуктивності та суміжних характеристик, які стосуються конкретної програмної діяльності.

Також на цьому етапі здійснюється контроль за функціонуванням основних фондів, щоб пересвідчитися, що вони функціонують успішно і відповідно до стан­дартних витрат, тобто основні фонди працюють ефективно і за найменших витрат.

Якщо виявлено, що основні фонди функціонують неефективно або непродук­тивно, відповідальні посадові особи обласного, міського або районного рівня, до кола обов'язків яких входять формування капітального бюджету, управління про­грамою, яка передбачала купівлю основних фондів і/або обслуговування основних фондів, мають виявити причини невідповідності стандартам функціонування та вжити відповідних заходів.

Незалежно від результатів такого операційного аналізу — позитивних чи нега­тивних, аналіз є важливим, оскільки отримані уроки дадуть змогу поліпшити або вдосконалити ті основні фонди (і цикл капітального планування, пов'язаний з ни­ми) для майбутніх повторів циклу.

план ліквідації основних фондів. Всі основні фонди організовані таким чином, що вони мають певний передбачений строк експлуатації Посадові особи обласного, міського або районного рівня мають завжди усвідомлювати цей факт і вносити його до своїх довгострокових планів. На етапі завершення передбаченого експлуатаційно­го строку основних фондів посадові особи повинні починати розробляти план їх лік­відації (якщо завдання та мета були виконані) або план заміни/модернізації (якщо завдання та мета не були виконані).

Коли основні фонди, придбані за бюджетні кошти, підлягають ліквідації, не­обхідно звернути особливу увагу на юридичні питання для забезпечення пра­вомірної ліквідації. Можливо, ці основні фонди можна пристосувати для викорис­тання в іншій галузі або продати. У будь-якому випадку процес ліквідації має бути прозорим.