6.10. система контролю за видатками та запобігання заборгованості з них : Місцеві фінанси : B-ko.com : Книги для студентів

6.10. система контролю за видатками та запобігання заборгованості з них

Під бюджетно-фінансовим контролем розуміється система органів і заходів з перевірки законності та доцільності діяльності у сфері створення, розподілу та ви­користання державних грошових фондів та фондів місцевого самоврядування. Го­ловне завдання організації бюджетно-фінансового контролю Бюджетний кодекс вбачає в сприянні досягненню цілей бюджетної політики та ефективності викорис­тання фінансових ресурсів держави (табл. 25).

Ухвалений Бюджетний кодекс є першим законодавчим актом України, який встановлює засади для існування гармонійної системи державного контролю в бю­джетній сфері. На відміну від нормативних документів, що регулюють окремі пи­тання, Бюджетний кодекс є всеохоплюючим бюджетним законом, який поєднує і функціонально пов'язує між собою всі стадії бюджетного процесу. Системність цього документа, за означенням, передбачає завдання скласти загальну картину функціонування бюджетної системи, на основі якої — через прийняття суміжних за­конодавчих актів — з часом має бути створена оптимальна для України бюджетна модель.

запобігання заборгованості з бюджетних видатків

У цьому розділі наводимо серію рекомендацій Міжнародного валютного фонду стосовно заходів, що спроможні продемонструвати готовність країн задовольнити вимогу щодо відсутності "нових боргів з внутрішніх видатків".

Питання заборгованості з бюджетних видатків постало перед цілою низкою країн, які прагнуть економічної стабільності та сталого розвитку. Дії, запропоно­вані в цьому розділі, розглядаються як необхідні умови управління заборгованістю по видатках, які можуть бути використані в практичній роботі. Однією з умов за­побігання заборгованості з видатків є дотримання суворих бюджетних обмежень із застосуванням засобів політичної та фінансової дисципліни.

Практичне втілення пропозицій потребуватиме їх певної адаптації до конкрет­них умов, але наміром є забезпечення рамок для діяльності по запобіганню забор­гованості. Дотримання таких рамок буде свідченням того, чи докладено справжніх зусиль у сфері адміністрування видатками.

 

Таблиця 25

 

загальна схема організації бюджетного контролю

 

попередній

поточний

остаточний

стадії контролю

 

Сприяти:

• досягненню узгодженості в бюджетному процесі річних і стратегічних (середньострокових) завдань державної по­літики економічного розвитку;

• визначенню пріоритет­них бюджетних програм та напрямів діяльності уряду у відповідності до обмеженого рівня бюджетних ресурсів;

• встановленню ефектив­ного та раціонального способу надання суспіль­них послуг та споживан­ня державних ресурсів

Регулювати:

• економічність:

• на базі первинних доку­ментів, оперативно попе­реджати збитки та втрати за рахунок державних коштів;

• ефективність: на базі даних бухгалтерського обліку та періодичної звітності реагувати на ефективність господар­ської діяльності;

• відповідність: на базі інформації про стан виконання бюджету, до­тримуватися встановле­них норм та пріоритетів політики;

• додержання фінансової дисципліни

Встановлювати:

• порушення бюджет­ного законодавства та дотримання встановле­них пріоритетів;

• законність проведених операцій;

• достовірність звітності;

• зловживання та заходи щодо усунення пору­шень;

• необхідність притяг­нення винних до відпо- відальност.

 

Здійснюється на стадії скла­дання, розгляду та затвер­дження бюджету. Зокрема:

• контроль за відповідніс­тю бюджетної політики національним інтересам, а не інтересам політичної кон'юнктури;

• реальність цілей бюджет­ної політики та створен­ня умов для їх досягнен­ня;

• економічна оцінка до­цільності та ефективнос­ті показників бюджетних програм, їх відповідність державним пріоритетам;

• аналіз попередніх пе­ріодів, рекомендації та виявлення резервів;

а к т

а д

и в а з

ю л

о р

т н о к

а в о н в о

Е

• контроль встановлених норм соціального забез­печення

Здійснюється у процесі ви­конання бюджетів та кошто­рисів бюджетних установ.

Зокрема:

• контроль за доведенням бюджетних призна­чень та затвердженням кошторисів бюджетних установ;

• контроль на стадії укла­дання угод та прийняття фінансових зобов'язань;

• контроль при здійсненні платежу з бюджетних рахунків;

• поточна перевірка ефек­тивності використання бюджетних ресурсів

Здійснюється після скла­дання звітності про ви­конання бюджетів у ході аудиту та загальної бю­джетної оцінки. Зокрема:

• перевірка достовір­ності звітних даних, балансів, та законності здійсненних операцій;

• оцінка виконання пра­вових норм та дотри­мання встановлених положень;

• оцінка результатів ефективності бю­джетних програм та діяльності уряду;

• аналіз фактичного споживання та рівень надання бюджетних послуг;

• контроль ефективності використання держав­ної та муніципальної власності

 

проблеми заборгованості

Заборгованість зумовлюється низкою причин, до яких належать:

• нереальний бюджет, де відсутні кошти у обсязі, достатньому для досягнення цілей та завдань поточної політики. Внаслідок цього галузеві управління та відділи намагаються досягти своїх політичних цілей, порушуючи передба­чені асигнування;

• система нормованого розподілу коштів (часто запроваджується через невід­повідність доходної частини бюджетним зобов'язанням);

• неякісний моніторинг та система контролю, які нездатні належним чином стримувати бюджетні закупівлі і неспроможні виявити закупівлі, що про­вадяться поза рамками офіційних процедур. Такі явища спостерігаються в умовах ведення ручного управління, але вони зустрічаються і в системі авто­матизованого управління за послабленого контролю;

• відсутність заходів, що застосовуються до розпорядників бюджетних коштів, які своїми діями або бездіяльністю допустили заборгованість.

система запобігання заборгованості

Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів в особі їхніх керівників наді­лені певними правами щодо розподілу ресурсів відповідно до завдань та функцій, які вони здійснюють у контексті делегованих їм повноважень, стимулів та наявної інформації. Відповідно готовність боротися із заборгованістю потребує системи контролю, певних дій з метою дотримання правил, ролі, інформаційних вимог та стимулів, з якими стикаються ті, хто приймає рішення. Для припинення накопичен­ня боргів, необхідно:

• зміцнити бюджетні обмеження;

• удосконалити систему контролю та моніторингу;

• перейти від системи нормованого розподілу коштів до системи управління коштами (боргами);

• підвищити реалістичність бюджетних оцінок.

Виходячи з реальності кроків щодо запобігання заборгованості, розглянемо ли­ше перші два питання, оскільки це саме ті дві сфери, де можна вдатися до негайних дій навіть ще до запровадження автоматизованої інтегрованої інформаційної систе­ми управління фінансами (АІІСУФ). Звісно, введення в дію АІІСУФ є бажаним у середньостроковій перспективі, але не потрібно відкладати короткострокові заходи, оскільки надто багато надій пов'язувалося із спроможністю системи вирішити про­блеми заборгованості з видатків.

Важливо розібратися з першопричиною накопичення боргів, що пов'язані з якістю підготовки бюджету. До бажаних дій можна віднести таке:

• більш ефективні системи обчислення собівартості та оцінки і методології;

• дисципліноване залучення планових резервів та резервів на покриття непе- редбачуваних подій;

• посилення ролі фінансових органів у складанні бюджету;

• жорсткіший контроль за додатковими надходженнями до бюджету.

Більшість із цих необхідних та бажаних заходів будуть виконані у серед-

ньостроковій перспективі, тому потрібно зосередити увагу на короткостроко­вих заходах, які ґрунтуються на системі, розробленій Міжнародним валютним фондом.

запровадження контролю за видатками

Після того, як головні розпорядники бюджетних коштів отримали право на ви­датки (призначення), вони вступили в першу фазу трансакційного процесу, де й слід розпочати контроль. Відсутність системи контролю за зобов'язаннями з видатків свідчить про недоліки системи виконання бюджету і уможливлює виникнення за­боргованості.

Для забезпечення контролю усі посадові особи повинні мати чітке уявлення про те, що називається зобов'язанням, усі зобов'язання повинні фіксуватися (реєстру­ватися), відстежуватися та контролюватися. Розміщення будь-якого замовлення, укладення договорів, придбання товарів, робіт, послуг повинно здійснюватися від­повідно до бюджетного асигнування. Стадії на шляху від реєстрації зобов'язань до їх виконання зображені в табл. 26. В ідеальній ситуації кожен крок слід фіксувати, принаймні, у реєстрах головних розпорядників бюджетних коштів разом з датами зобов'язань, платежів та заборгованістю.

Таблиця 26

стадії зобов'язання

дія

стадія

Заявку на товари та послуги складено.

 

Заявку затверджено та підтверджено наяв­ність фондів.

Внесено у реєстр зобов'язань

Зобов'язання зареєстровано

Заявку відправлено постачальнику, утворено зобов'язання. Зобов'язання залишається, поки

Зобов'язання не виконано

його не буде виконано або скасовано

 

Товари та послуги поставлено, їх отримання перевірено та зареєстровано

Зобов'язання не виконано

Накладні отримані, зареєстровані, створено платіжний документ

Зобов'язання не виконано

Платіж затверджено

Зобов'язання не виконано

Платіж виконано

Зобов'язання виконано

Система контролю за зобов'язаннями (СКЗ) повинна мати такі характеристики:

• наявність свідчення про те, що всі галузеві управління та відділи було поінформовано про заборону виконувати платежі в разі відсутності запису про зобов'язання;

• граничні розміри зобов'язань та коштів встановлюються для розпорядників бюджетних коштів фінансовим органом. Вони визначаються показниками затверджених бюджетів та обігу коштів, наданими управліннями та відділа­ми. Ця інформація дає змогу бюджетному управлінню/відділу визначити прогнозовану загальну фінансову позицію на кілька наступних місяців;

• у книзі, яка ведеться головним розпорядником коштів, зобов'язання та гра­ничні розміри асигнувань записуються в реєстрі зобов'язань. Кожного разу зобов'язання відображається як взяті зобов'язання, і асигнування відповідно скорочуються з метою дотримання балансу;

• якщо кошти надійшли на рахунок і розпорядник може погасити прострочені суми (або їх частину), платіжний документ обробляється для подальшої оп­лати, що знаходить відображення, коли перераховуються кошти. Сумарний баланс наявних зобов'язань та прострочені зобов'язання відповідно коригу­ються у реєстрі зобов'язань. Варто зазначити, що завжди з місяця в місяць існуватимуть неоплачені зобов'язання.

Для перетворення СКЗ в систему контролю за видатками необхідно пройти чо­тири основні етапи:

1) створити та вести реєстри зобов'язань стосовно кожного розпорядника бюд­жетних кошів;

2) фінансові органи повинні проводити моніторинг усіх зобов'язань, про які га­лузеві управління та відділи йому звітують;

3) застосовувати систему планування фінансів, у яку інтегровані зобов'язання у грошовому виразі;

4) регулярно оновлювати касові плани з огляду на відповідні події (наприклад, реальні надходження доходів порівняно із прогнозованими).

Інформація, потрібна для забезпечення моніторингу. В більшості країн, де ре­алізується програма, якість фінансової інформації залишає бажати кращого, а уп­равління видатками та відстеження дотримання умов потребує якісної інформації. Створення системи контролю за зобов'язаннями зумовлює потребу в інформації щодо зобов'язань та заборгованості, оскільки вона є частиною системи.

У країнах, де комп'ютеризована АІІСУФ є частиною системи єдиного казна­чейства, інформацію про контракти на закупівлю товарів та послуг збирати легко. З іншого боку, повну, якісну інформацію про дійсні зобов'язання, платежі та борги розпорядників бюджетних коштів важко зібрати там, де відсутні як централізова­не казначейство, так і комп'ютеризована АІІСУФ. Окремою проблемою є невчасне подання звітності. В деяких країнах інформація про діяльність розпорядників зву­жується до інформації про розрахункові операції, у такий спосіб унеможливлюючи будь-який моніторинг накопичення заборгованості.

Проте досвід деяких країн продемонстрував реальність запровадження відповідної неавтоматизованої системи інформації та моніторингу ще до повної комп'ютеризації.

перевірка моніторингових звітів. Оскільки розпорядники бюджетних коштів ухиляються від розкриття заборгованості, необхідно проводити зовнішні перевірки правильності моніторингових звітів. Такі звіти слід складати щоквартально, а кра­ще — кожного місяця. Перевірка може проводитися одним з таких фахівців:

• службовець, призначений установою — розпорядником бюджетних коштів для здійснення контролю за зобов'язаннями;

• головний бухгалтер;

• працівник відділу внутрішнього аудиту (або особа з аналогічними обов'яз­ками);

• головний аудитор.

На виконання обов'язків кожною із зазначених осіб впливає система контро­лю, але мінімальною вимогою забезпечення неупередженості є знаходження цих фахівців за межами лінійної управлінської структури галузевого або бюджетного управління.

запровадження дисципліни. Якщо ті, хто приймає рішення, можуть створю­вати борги та вимагати їх покриття за рахунок додаткових коштів, то такий спосіб може видатися дуже привабливим. У багатьох випадках видається маловірогідним, що хтось відмовиться сплатити бюджетні зобов'язання. Це можна пояснити тим, що надходження до місцевих бюджетів не покривають мінімально необхідні видатки, тим самим збільшуючи вартість угод в економіці; місцеві органи влади часто зале­жать від певних окремих постачальників, вони потребують регулярного поповнен­ня товарів та послуг з їхнього боку. Відповідно система мотивації та підзвітності має зосереджуватися на тих, кого місцеві органи влади здатні контролювати тих, хто наділений повноваженнями закріплювати бюджетні кошти.

Життєздатна система мотивації до уникнення заборгованості має такі характе­ристики:

• чіткий розподіл ролей та відповідальності серед тих, хто встановлює призна­чення та має право контролювати бюджетні кошти;

• рівновага між позитивними та негативними стимулами, що ведуть до кращих умов для тих, хто дотримується доручень, порівняно з тими, хто їх не дотри­мується;

• готовність застосувати дисциплінарні та адміністративні дії в разі явного не­виконання планів. Ці дії повинні базуватися на достовірній інформації.

Запровадження такої системи потребує часу. Однак якщо відкрите дотримання системи, в якій запроваджується дисципліна та підзвітність, матиме певне позитив­не значення, може статися, що дотримання дисципліни потребуватиме відкритого застосування санкцій до високих посадових осіб.

Бюджетний кодекс передбачає розробку та внесення на розгляд Верховної Ради України проекту закону про державний контроль за дотриманням бюджетного зако­нодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення.

питання для самоконтролю

1. Чи має право Кабінет Міністрів України здійснювати протягом бюджетно­го року перерозподіл обсягів субвенцій з Державного бюджету України між місцевими бюджетами?

2. У якому порядку здійснюються видатки в разі призупинення рішення про місцевий бюджет?

3. Хто забезпечує виконання місцевих бюджетів?

4. До яких платежів належать платежі, пов'язані з виконанням гарантійних зо­бов'язань?

5. На яких стадіях бюджетного процесу здійснюється фінансовий контроль і оцінка ефективності використання бюджетних коштів?

6. За яких умов здійснюються платежі з бюджету?