7.3. Концепція бюджетної децентралізації

Проблемі децентралізації фінансових ресурсів та повноважень присвячено бага­то досліджень науковців як в Україні, так і за кордоном, але жоден з них не розкрив критерій визначення оптимального рівня централізації чи децентралізації бюджет­них коштів у доходній частині місцевого бюджету. Дати відповідь на запитання, що ж краще: бюджетна централізація чи децентралізація, покликана теорія фіскального федералізму. Фіскальний федералізм є одним з головних об'єктів дослідження еко­номіки державного сектору та відображає складну схему взаємовідносин між бюд­жетами різних рівнів.

Критичний аналіз визначення поняття "децентралізація" у працях багатьох учених-економістів доводить, що децентралізацією є комплекс явищ, складові яко­го різні науковці визначають неоднаково. Але, незважаючи на різні погляди що­до визначення поняття децентралізації, основоположним є визначення її у світлі взаємозв'язків між центральним та субнаціональними (місцевими) урядами про їх різні повноваження (фіскальні, політичні, адміністративні тощо), що його дає аме­риканський вчений Міхаель Белл. Децентралізація, за Беллом, — це спосіб виміру величини переходу національної економіки від адміністративно-командної до рин­кової. Початком децентралізації крізь призму різного роду повноважень є те, що ці повноваження мають власний вимір та власні цілі.

Під бюджетною децентралізацією слід розуміти будь-які види мобілізації фінансових ресурсів у бюджетах органів місцевого самоврядування. Крім визначе­ного його змісту, слід розглядати її як спосіб виміру величини переходу національ­ної економіки від адміністративно-командної до ринкової і яка є доцільною за умови досягнення розумного оптимуму між формуванням доходів місцевих бюджетів та фінансуванням делегованих повноважень.

Аналізуючи фінансову політику України за роки незалежності, не можна не помітити її спрямування до бюджетної децентралізації. Це закріплено в Консти­туції України та при підписанні Європейської хартії про місцеве самоврядування. Останнім часом усі країни, що розвиваються, та країни з перехідною економікою втілюють власну політику в напрямі бюджетної децентралізації з метою зміни співвідношення міри впливу центральних органів державної влади та органів місце­вого самоврядування на макроекономічну ситуацію.

Бюджетну децентралізацію класифікують за ознакою типології відносно певної моделі економіки: делегування, деволюція та децентралізація. Положення про деле­гування повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування пе­редбачає передачу деяких повноважень для виконання місцевій владі від імені цент­ральної влади, при чому фінансування завдань, що виконуються в межах делегованих повноважень, забезпечуються державою шляхом виділення трансфертів. Делегування має місце за будь-якого стану розвитку економіки країни, але переважає в державах з адміністративно-командною моделлю економіки, де високий рівень зосередження фінансових ресурсів саме в державному бюджеті, і, крім того, передбачає відсутність бюджетного самофінансування органів місцевого самоврядування та оприлюднення звіту про виконання їх бюджету при фінансуванні делегованих повноважень. Дево­люція — це проміжна ланка від централізації до децентралізації, характерна для пе­рехідного періоду, коли органи місцевого самоврядування фінансують і відповіда­ють за надання певних державних послуг у межах такого фінансування з державного бюджету. Як правило, це стосується задоволення соціальних потреб. І власне децен­тралізація передбачає зосередження фінансових ресурсів на рівні органів місцевого самоврядування для фінансування ними (органами) делегованих повноважень. Крім того, в регіонах мають бути створені спеціальні служби чи органи, де до прийняття урядових рішень залучаються громадяни. В Україні таку компетенцію мають пред­ставницькі органи місцевого самоврядування — сільські, селищні, міські ради та обра­ний сільський, селищний або міський голова. В економічно розвинутих країнах, крім представницьких органів, широко розвинута структура непартійних організацій, які беруть активну участь в управлінні певною територією та можуть впливати на прий­няття чи скасування певних рішень представницьких органів шляхом опитування громадян, акцій протесту, демонстрацій, мітингів, тощо. Децентралізація властива для країн з розвиненою ринковою економікою.

Деволюція в різних країнах триває по-різному довго, залежно від економічного розвитку, політичних та культурних уподобань тієї чи іншої країни. Але результа­том проведення політики деволюції є централізація або децентралізація фінансових ресурсів у центральному чи в місцевих бюджетах.

Традиційна теорія фіскального федералізму дає рекомендації для закріплен­ня за різними рівнями державної влади певних функцій та необхідних для їх ви­конання фіскальних інструментів. Наріжним каменем теорії бюджетного феде­ралізму є теорема про децентралізацію: якщо децентралізація не впливає на рівень витрат, то прийняття рішень щодо локального суспільного блага або ефективніше за централізацію, або принаймні не поступається їй з погляду ефективності. Цен­тралізація та пов'язана з нею стандартизація дуже часто дають змогу не тільки зменшити адміністративні витрати, а й зробити дешевшим безпосередньо вироб­ництво одиниці суспільного блага. Децентралізація державного сектора економіки доречна тоді, коли сприяє ефективнішому виконанню його функцій. В економічній теорії прийнято розглядати локальні та загальнодержавні суспільні блага, вироб­ництво яких і є однією з головних функцій держави. Природно, що при вироб­ництві загальнодержавних благ фіскальна децентралізація призведе до зниження економічної ефективності таких заходів. Надання суспільних благ на локально­му рівні ефективніше при самостійному прийнятті рішень органами місцевого та регіонального управління.

Взаємозв'язок між рівнем фіскальної децентралізації та економічним підне­сенням економісти різних країн активно досліджують, починаючи із середини 70-х років. Проте ще в 50-х роках англійські економісти Мартін та Льюїс зауважували, що "...слабкість місцевих органів влади у відносинах із центральними є одним з най­помітніших феноменів для країн, що розвиваються...". Дослідження Джона Міксеся та Марка Сандберга, проведене в середині 80-х років, цілком підтверджують вис­новки Мартіна та Льюїса. У 20 індустріально розвинутих країнах частка витрат центрального уряду у валових загальнодержавних витратах становить 65%, тоді як у 23 країнах, що розвиваються, — 89%. Аналогічні результати дали й інші проведені дослідження. Проте з цього зовсім не випливає, що підвищення рівня фіскальної де­централізації автоматично зумовить зростання темпів економічного піднесення та поліпшення добробуту нації. Навпаки, багато хто з економістів вважає, що фіскаль­на децентралізація державних фінансів є скоріше наслідком, а не причиною еко­номічного зростання.

Проводячи політику фіскальної децентралізації або централізації, слід бра­ти до уваги численні чинники економічного розвитку, серед яких не останню роль відіграють особливості державної політичної системи та історично сформованих взаємовідносин між її різними ланками. Зміцнення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування — актуальне завдання політики децентралізації держав­них фінансів України. Самоврядні ланки економіки повинні мати нормальні умови для господарської діяльності та бути зацікавленими у ефективному використанні усіх видів ресурсів, а місцеві влади — у стабільному економічному зростанні. Місце­ві ради в контексті нової політики деволюції мають самостійно визначати напрями використання коштів своїх бюджетів. Недоліком є те, що законодавство не встанов­лює конкретного переліку витрат, які повинні фінансуватися з місцевих бюджетів. У звчязку з цим неможливо визначити, наскільки закріплені за місцевими бюджета­ми доходи забезпечують потреби і в яких розмірах.

Послаблення центральної влади і водночас зростання ролі місцевих органів уп­равління в країнах, що розвиваються, та в країнах з перехідною економікою є харак­терною ознакою останнього десятиріччя XX ст. Разом з тим докази того факту, що бюджетна децентралізація в цих країнах справді сприяє економічному піднесенню, практично відсутні як у вітчизняній, так і у світовій економічній літературі.