7.5. історія становлення і розвитку бюджетних відносин в україні

магниевый скраб beletage

Розвиток фінансово-бюджетних відносин в Україні вивчений недостатньо, а фундаментальних праць, які безпосередньо і докладно розглядали б цю проблему, немає.

Історія економічної і політичної взаємодії державних і місцевих органів вла­ди на території сучасної України бере початок від часів появи перших державних утворень — грецьких міст-держав у Південному Причорномор'ї і Приазов'ї (V ст. до н.е.). Першими рабовласницькими державами були Ольвія і Боспорське царст­во, які сформувалися на межі IV—II ст. до н.е. Основу державного бюджету Ольвії (в його розумінні на той час) становила єдина система ввізного і вивізного мита та різні види податків. Збір їх віддавався на відкуп представникам місцевих органів влади. Усіма грошовими надходженнями до скарбниці займалися спеціальні комісії "семи" і "дев'яти", які представляли центральну владу і безпосередньо взаємодіяли з місцевими органами влади.

До І ст. нашої ери з подальшим розвитком рабовласницького ладу ліквідуються деякі форми самоврядування, які виникли в ранній період існування грецьких міст, і Боспорська держава перетворилася на монархію. Міста ще деякий час мали авто­номію: у них збереглися традиції полісного самоврядування у вигляді народних збо­рів, ради, виборних посад. Певна автономія була й у місцевих племен, які займали внутрішні області держави. Вони були зобов'язані платити Боспорським правите­лям данину хлібом та іншими продуктами, але у внутрішньому житті зберігали ро­доплемінний устрій. Однак поступово міста втратили колишню владу та елементи автономії, і це не могло не вплинути на їхню роль в управлінні місцевими доходами і витратами. У перших століттях нашої ери управління найважливішими областями і містами країни доручали царським намісникам, а органи місцевого самоврядування фактично було ліквідовано.

Дійшло небагато письмових свідчень фінансової політики Київської Русі: "По- весть временньїх лет" (початок XII ст.). Київський літопис (XII ст.), Галицько-Во­линський літопис (XIII ст.), три редакції "Русской правдьі". На основі цих джерел, а також праць і досліджень істориків В. Татіщева, М. Карамзіна, В. Соловйова, М. Грушевського, Н. Полонської-Василенко та інших можна з достатньою мірою імовірності стверджувати, що основи місцевого самоврядування та оподаткування майбутньої Київської Русі заклав Рюрік у 862-879 рр. Саме в цей час нарівні з вер­ховною князівською владою затверджується помісна влада. Згадку про передумови формування основ місцевого самоврядування знаходимо у М. Карамзіна: "Монархи звичайно цілими областями нагороджували вельмож та улюбленців, які залишали­ся їх підданими, але володарювали як государі у своїх долях".

У Стародавній Русі становлення дворівневої системи управління — верховної князівської та помісної влади — і відповідних економічних відносин починається одночасно зі створенням східнослов'янської державності у період князювання си­на Рюріка — Олега, який об'єднав руські Північ і Південь та оголосив Київ матір'ю міст руських. "Він доручив далекі області вельможам; велів будувати міста; встано­вив також податки загальні". Зрозуміло, що влада київського князя в землях пле­мінних князівств була ще дуже слабкою, а система оподаткування — примітивною і здебільшого представлена даниною з приєднаних племінних князівств, загальне число яких сягало двадцяти.

Слов'яни, кривичі та інші народи повинні були платити данину варягам, що слу­жили Русі. Після перемоги над древлянами, що проживали на берегах ріки Прип'ять, князь Олег і їх зобов'язав сплачувати данину. У наступні два роки він завойював землі дніпровських сіверян (Чернігівське князівство) та сусідніх з ними радими- чей. На ці народи, за свідченням М. Карамзіна, було накладено "найлегший пода­ток", оскільки вірність і вдале розташування сіверян були необхідні князю Олегу для безпечної взаємодії південних та північних областей. Радимичі, жителі берегів созьких, добровільно погодилися давати Олегові таку саму данину, що й раніше ха­зарам. Так поступово було створено певну фінансову систему, яка передбачала по­повнення князівської скарбниці.

Основним загальнодержавним податком у Стародавній Русі була данина із за­войованих земель, розмір якої варіювався і залежав головним чином від політичних інтересів і сили володарюючого князя. Для кожного племені данина визначалася окремо, і спочатку це була плата за захист князем окремих земель. Данина сплачува­лася у вигляді "повозу" і "полюддя". "Повоз" привозили самі платники, а "полюддя" збирала князівська дружина.

Звичайно, данина не була податком у прямому розумінні цього слова: вона ста­ла джерелом, з якого беруть початок сучасні податки. Ще у Стародавній Русі до данини приєдналися й інші види оподаткування, які вже мали внутрішні джерела. В. М. Пушкарева зазначає: "Як тільки суспільні союзи перестали бути простими родинними об'єднаннями, як тільки з'явилася адміністрація у будь-якому її вияві (крім родинної), суд, військо, суб'єктами оподаткування стають не лише переможені народи, а й самі громадяни такого союзу".

У літописах більш пізнього періоду трапляються згадки про сплату до скарб­ниці державної податі, яка "складалася більше з речей, ніж з грошей". Тлумачення терміну "податі" знаходимо в українського вченого Ю. Пасечника. На його думку, "податі" — це збірний термін, який об'єднує дари, уроки (будь-яка повинність, яка визначалася за розміром і мала бути виконана до певного календарного терміну) та оброки (стягувалися з певного предмету).

Наступний умовний етап у формуванні дворівневої системи взаємодії влади в Київській Русі припадає на правління княгині Ольги, яка провела першу в історії Русі "бюджетну" реформу. Вона полягала у створенні ефективного механізму виз­начення розміру данини, який забезпечував би як необхідні надходження до кня­зівської скарбниці, так і залишав продукти для задоволення потреб місцевих кня­зівств. Ольга поділяє всю землю на цвинтарі, або волості, накладає державну данину на землі північної Русі, по річках лузі і Мете, встановлює податки на користь дер­жавної скарбниці у землях древлянских, а також данину на користь власної част­ки княгині — у Вишгороді. На думку Ю. Пасечника, достатньо підстав вважати, що зміст нововведень Ольги та її "чоловіків" (дружинників, радників тощо) полягає в регламентуванні повинностей населення, у створенні пунктів "становищів", які ви­користовувалися князівськими дружинниками для збирання данини, виконання адміністративних і судових функцій. Так, очевидно, почався перехід від системи "полюддя" до більш довершеної форми збирання податків — "на місцях", яка стала першим кроком до регламентації бюджетних відносин різних рівнів влади.

Ще одним джерелом поповнення великокняжої скарбниці в цей час стає торго­вельна та інша комерційна діяльність. Спочатку в ІХ — середині Х ст., коли у князів ще не було власного господарства, основним предметом торгівлі була не викорис­тана на власні потреби частина данини, зібраної з підкорених народів. Однак, уже з середини Х ст. князі почали розвивати свої власні господарства. Деякі з них вводять обмеження на вивезення і продаж товарів (зброю, сіль, золото, срібло) і таким чином закріплюють за собою монополію на торгівлю.

З розвитком торгівлі в князівської скарбниці з'являється ще одне "податкове" джерело прибутків, яке поклало початок розвитку непрямого оподаткування. З метою поповнення великокняжої скарбниці правила торгівлі регламентувалися ще в перших договорах між Київською Руссю та Візантією. На відміну від данини і податей, збира­ли мито головним чином грошима. На цей час були дві групи мита: за місцем збирання і часом: "заставне", яке стягувалося до початку торгівлі і за проїзд, і власне "торгове". До заставного мита відносилися: побережне (з плавзасобів), перевізне (за перевезен­ня на поромних і човнових переправах), мостовщина (за переїзд через мости), костки (з людей, які везли вантажі дорогами, що охоронялися). До торгового мита відноси­лися явки. Їх стягували окремо з людей і окремо з товарів. Мито стягувалося також за збереження товарів. Після прийняття християнства своєрідне мито під час ярмарків, що влаштовувалися у дні церковних свят, збирало для своїх потреб духовенство.

Скарбниця князя поповнювалася також за рахунок мита за надання судових по­слуг і штрафів за несвоєчасне внесення цих платежів.

Таким чином, зміни, що відбулися в системі оподаткування і взаємодії цент­ральних і помісних владних структур, стали значним кроком у розвитку місцевого самоврядування.

Додатковим джерелом поповнення князівської скарбниці була видача кредитів, плата за користування якими досягала 25-50% річних. На той час існувало три ос­новних види кредитних відносин: надання "кун у рез" (позика грошей під відсот­ки), "справжнє" (позика під зростаючі відсотки) і "наставши в мед", "жито в присоп" (кредит у натуральній формі під певну частину натурального продукту).

З розвитком феодалізму в Київській Русі формується пануючий клас феодалів і стрімко поширюється феодальне землеволодіння. У результаті право власності на землю стало належати в основному феодалам — князям, боярам і церкві. Вони не платили податків, мали ряд інших привілеїв і пільг, які було закріплено у правових документах того часу. Таким чином, у Київській Русі поряд з класовим поділом сус­пільства формувалися замкнені групи населення — феодали, вільні селяни-общин- ники, вільне міське, а також феодальне залежне населення. Відповідно відбувалася і диференціація оподаткування зазначених груп.

Вільні селяни-общинники на першому етапі платили данину з будинку, а ко­ли почав превалювати феодальний спосіб виробництва, то об'єктом оподаткування стала земля. Джерелом цього податку був прибуток від землі, тобто земельна рента. Одиниця обкладення податком, види платежів та їх розміри в різних князівствах були різними. Спочатку при визначенні суми податку розмір господарства та йо­го економічні можливості не враховувалися, але пізніше основою для оподаткуван­ня стала чисельність жителів. За цим принципом поземельний податок будувався в усіх західноєвропейських державах. У той же час способи визначення прибутку із землі в різні часи в різних країнах відрізнялися. Найстаріший спосіб полягав у вимірюванні землі та обкладенні її за кількістю: за югерами — в Римі, за хайдами — в Англії, за гуфами — в Німеччині. Однак досить швидко через несправедливість оподаткування цей спосіб змінився і землі стали оподатковувати за їх родючістю. Відповідальність за повноту і своєчасність сплати цього платежу в князівствах Ки­ївської Русі несло все господарство, усередині якого діяв розподільчий принцип.

Вільне міське населення зобов'язане було платити податки залежно від ви­ду своєї діяльності або відпрацьовувати на будівництві і ремонті міських фортець. Плату представникам державної влади (прообраз витрат бюджету на державне уп­равління), які керували будівництвом міст, встановлювала з коштів місцевого насе­лення "Русская правда". На кошти того ж міського населення будувалися церкви, утримувалася церковна парафія.

Феодальне залежне населення Київської Русі отримувало землю від земле­власника в користування за умови виконання різних робіт. За право користування землею встановлювався натуральний податок у вигляді передачі землевласникові більшої частини результатів своєї праці. Челядь, холопи внаслідок свого соціально­го статусу належали своїм господарям і тому податки не платили.

Збори і податки з населення в цей час встановлювалися переважно місцевими князями, поступово роль київських князів в управлінні областями посилювалася. І поряд з посиленням ролі "місцевих податків" у Київській Русі поступове закріплю­валося загальнодержавне оподаткування. На місцях спочатку панували місцеві кня­зі, однак, визнаючи силу київського князя, вони передавали йому частину данини, що збиралася з підлеглої їм території. За це місцеві князі могли розраховувати на заступництво київського князя. Це право Києва на збирання данини з удільних кня­зівств, яке з'явилося в період формування давньоруської держави як одна з форм залежності князівств від київського престолу, діяло аж до ХІІ ст.

Тоді в держави ще не було органів, які могли б узяти на себе фіскальну функцію, і вона доручила збір податків місту чи общині під кругову поруку, а саме визначала тільки загальну суму, обов'язкову до внеску в князівську скарбницю. Стягнення по­датків за допомогою органів, які обиралися самим населенням, почалося в той період, коли податки були ще дарами, і практикувалося на території всієї Стародавньої Русі.

У цей же час формується інститут посадників (своєрідний прообраз нинішньо­го інституту представництва), які призначалися в найважливі регіони і стали повно­важними представниками князівської влади на місцях: вони судили, збирали дани­ну і мито. З появою посадників і волостелей (управителі в сільських місцевостях) формується система "годування", за якої посадники як агенти центральної влади князівства збирали частину прибутку волостей на "корм". Усі ці особи утримували­ся за рахунок платежів місцевого населення. На місцях існували і спеціальні пункти збирання данини — цвинтарі. Крім данини з удільних земель до Києва надходила частина прибутків у вигляді сільськогосподарської продукції з феодальних маєтків.

До початку феодальної роздробленості в Стародавній Русі право Києва на ча­стку прибутків з помісних князівств не бралося під сумнів. Однак після 30-х років ХІІ ст. у взаємовідносинах Києва та помісних князівств сталися зміни: зменшила­ся роль загальнодержавних податків і посилилось місцеве оподаткування в рамках удільних князівств. Основною формою місцевого оподаткування в сільській місце­вості для залежних селян стала продуктова рента і різні повинності, а для залежних, і незалежних селян — утримання князівської дружини, ремонт і будівництво шляхів тощо. У містах особливого значення набувала феодальна рента, що стягується за надання міськими феодалами земельних ділянок дрібним торговцям і ремісникам. Разом з тим на початковому етапі феодальної роздробленості на Русі (30-ті роки XII — 30-ті роки ХІІІ ст.) характерною рисою управління залишалася система "го­дування" — для утримання центральної влади князівства, представників адміністра­тивної і судової влади за рахунок прибутків окремих волостей.

У період панування натурального господарства в більшості держав складало­ся кілька фінансових планів, кілька розписів доходів і витрат. Це призводило до адміністративно-фінансової децентралізації. Держава задовольняла свої потреби за допомогою натуральних повинностей. Державна фінансова діяльність була зосере­джена в руках місцевих органів, які визначали розмір повинностей, розподіляли їх тягар, на свій розсуд витрачали державні кошти. Множинність фінансових планів була організована у дві системи — територіальні плани і плани за джерелами дер­жавних доходів. При територіальній системі кожний регіон мав самостійне фінансо­ве управління, свій розпис доходів і витрат. Так поступово виділялися спеціалізова­ні податки і збори, які спрямувалися на фінансування суспільних потреб.

Подібна схема фінансової взаємодії між центральними й місцевими органами влади збереглася і в часи татаро-монгольської навали. Зміни торкнулися, насампе­ред, податкового тягара платників податків, який відчутно зріс через необхідність платити додаткову данину.

Важким становищем більшості земель, що знаходилися на території сучасної України, які були позбавлені єдності і перебували під татаро-монгольським ярмом, скористались у своїх інтересах сусідні держави — Польща, Угорщина, Молдавське князівство. До кінця XIV ст. під владу Польщі перейшли Галичина і Західна Во­линь, Закарпаття завоювала Угорщина, Буковину — Молдавське князівство. Східну Волинь, Поділля, Київщину і Чернігово-Сіверщину було включено до складу Вели­кого князівства Литовського.

Внаслідок цього подальший розвиток бюджетних зв'язків і системи оподатку­вання відбувався під впливом і на основі законів держав, до сфери впливу яких по­трапили різні області України.

У цей період основний тягар відповідальності за внесення грошових і натураль­них податків на користь держави, феодалів, а також церковної десятини лежав на селянстві. Одним з основних загальнодержавних податків був щорічний земельний податок. На Київщині і Галичині він називався "подимний" (об'єктом оподаткуван­ня було господарство — будинок, яке належало селянинові). На Чернігівщині адмі­ністрація Великого князівства Литовського збирала "поголовщину". На Волині цей податок називався "воловщина" (одиницею оподаткування була ділянка землі, яку можна було обробляти за допомогою волової упряжі). Оподаткування здійснюва­лося в розрахунку на земельну одиницю — дворище. Крім того, українські селяни відробляли різні повинності на користь держави: будували й ремонтували замки і будинки, прокладали дороги, споруджували мости, давали "стацію" (грошове за­безпечення князю та його двору при переїздах). Поступово стація набула статусу постійного податку і сплачувалася грошима.

На відміну від загальнодержавних більш-менш фіксованих податків, зобов'язан­ня селян перед феодалами були різноманітними. При цьому форма виконання зо­бов'язань часто залежала від ступеня їх феодальної залежності. Так, селяни-данни- ки, які ще не втратили права піти від феодала, платили йому натуральні і грошові податки. Селяни, що втратили таке право, відробляли на користь феодала повин­ності, головним чином у вигляді панщини. Її норми зростали в міру розширення господарства феодала, причому селяни обробляли його землі власними знаряддями праці. Так, якщо в 1424 р. шляхта Галичини ввела панщину в розмірі 14 днів на рік з кожного господарства, то в 1520 р. Торунським статутом для всіх земельних во­лодінь (духовенства, шляхти тощо) було введено обов'язкову мінімальну панщину в розмірі 1 день на тиждень. І вже в другій половині XVI ст. на більшості українських земель панщина сягла 2 днів на тиждень з одного поля. Поступово вводилася й не­регулярна панщина, яку селяни були зобов'язані додатково відпрацьовувати на ви­могу землевласника або управителя.

На Київщині, Чернігівщині, Волині натуральні податки стягувалися переважно воском, хутром, великою рогатою худобою тощо. Крім того, існувало "дякло" — на­туральна рента, яка збиралася зерном і сіном. Однак з розвитком ремесла і торгівлі, розширенням товарно-грошових відносин натуральні податки поступово витісня­лися грошовими.

Нарівні із селянством досить вагому частку загальнодержавних і місцевих по­датків сплачувало міське населення. Його правове становище, а відповідно й рівень оподаткування залежали від категорії міста (королівське, феодальне, церковне і таке, в якому було самоврядування), а також майнового становища і роду занять городя­нина. Незалежно від категорії міста, на його жителів розповсюджувалися всі загаль­нодержавні податки — серебщина, воловщина, подимний збір. Жителі королівських міст виконували також ряд повинностей, які встановлювалися для них старостами й управителями: будували і ремонтували замкові споруди, забезпечували їх охорону.

Починаючи з XIV ст. бюджетно-фінансова система в Україні розвивалася під впливом Магдебурзького права, яке литовські князі і польські королі надавали ук­раїнським містам. Воно передбачало, зокрема, право обмеженого самоврядування на основі хартії вольності міста Магдебурга. Згідно з положеннями Магдебурзько­го права мешканці Києва звільнялися від "прав польських, і литовских, і руських", а також "вот всякого права й моци, й вот насилья всих подданьїх наших большого княжества Литовского, вот воєвод, й вот судей, й вот всих посполите врядников на­ших". За надання цього права міста платили певні кошти, а населення звільнялося від натуральних повинностей і сплачувало грошові податки з торгівлі та промислів. На місцеві потреби спрямовувася і збір на винний промисел. Крім того, городяни мали утримувати прикордонні війська, ремонтувати дороги, забезпечувати доставку матеріалів для будівництва. Залежно від виду діяльності вони платили натуральні податки на ремесло, ринковий збір, акцизи, мита.

У 1577 р. князь Сигізмунд зробив спробу реформувати розрізнені бюджетні й податкові відносини встановленням єдиних податків та єдиного терміну їх сплати на однакові земельні наділи. Але через половинчасті міри і відсутність рішучості в проведенні реформ своєї мети він так і не досяг.

Для розвитку виробничих відносин потрібна була чітка грошова система. На­прикінці XIV ст. у містах Києві і Львові чкарбували власні монети, але вони не мали достатнього поширення, оскільки на той час користувалися в основному чеськими, татарськими, польськими, молдавськими, литовськими монетам. У результаті гро­шової реформи С. Баторія в 1578-1580 рр. було створено єдину грошову систему для Речі Посполитої, що сприяло розвиткові товарно-грошових відносин: товари стали продавати в кредит і під заставу, почали використовувати векселі, зароджува­лась іпотечна система.

Бюджет Запорозької Січі формувався з податків, натуральних та особистих по- винностей, оренди, регалій. У табл. 27 наведено джерела і характер доходів Запо­розької Січі.

Значну частину бюджету покривали зовнішні надходження — військовий ви­добуток, царська "платня" за послуги запорожців у військових битвах. Була загаль­новійськова скарбниця, до якої надходили доходи від рибних промислів, скотар­ства, полювання. Витрати передбачалися на військове спорядження, будівництво фортець, монастирів, утримання старих воїнів, дипломатичних місій тощо. Доходи скарбниці поповнювали торгові податки з товарів, коли вони вивозилися на ринок. За перевезення і транзитну торгівлю сплачувалося мито.

Згідно з архівними матеріалами, Росія практично з початку існування Гетьман­щини втручалася в бюджетну сферу цієї частини України, аж до повного об'єднання двох бюджетних систем.

Основними напрямами бюджетних відносин Гетьманщини і Росії були:

• безоплатне утримання російської армії. Селяни і козаки збирали грошові ко­шти, продукти харчування (порції), фураж (рації). До 1707-1709 рр. ці збо­ри були незначними. З 1716 до 1783 р. вони стали постійними і називалися

Таблиця 27

джерела бюджету

Характер доходів

Кошові регалії і домени

Доходи від промислової експлуатації рибальских і мисливських угідь, земель

Військовий видобуток

Військові трофеї

Субсидія королівська, "платня" царська, плата гетьманська

Допомога грошима, хлібом, горілкою, військовими припасами з боку Росії, Гетьманщини (до 1648 р.) і Польщі

Висковий оклад

Податок на користь січової і паланкової старшини. Стягувався з усіх козаків, а також з некозаків (січового підданства). Одружені платили додатковий податок із сім'ї

Мито

За перевезення товарів транзитом із сусідніх країн через запорозькі землі

Господарська десятина, медяне

3 горілки стягувалася натурою. Стягувалася в паланках з хуторів і млинів натурою, з промислів і пасік - грошима. За користування посполитами військовою землею -10 % урожаю

Торгове

Податок акцизного типу з крамарів на січовому ринку - 10 % вар­тості товарів

Куфовий збір

3 кожної привезеної бочки (куфи) спиртних напоїв по одній кварті (близько 1 л) чи вартість грошима

Податок з шинків

По 2,50-5 крб. на рік сплачували в скарбницю хазяїв, що тримали шинки (корчми) у Січі, паланках і зимівниках

Подомне

Податок з будинків у селах, населених посольством, тобто некоза- ками

Мостове

Плата за перевезення Дніпром і польовими річками у межах запо­розьких вольностей

Орендна плата

За крамниці і дуби (вантажні човни), що належали куреням. Витра­чалася на потреби курінного товариства

Рута, Роковщина

На утримання церкви і духівництва

Інші доходи

Безгосподарне, конфісковане майно, викуп за полонених і засудже­них, судові штрафи