7.7. Регіональне вирівнювання в системі міжбюджетних відносин

магниевый скраб beletage

Міжбюджетні відносини є головним елементом системи міжурядових фінансо­вих відносин. Сучасна система міжбюджетних відносин в Україні поєднує в собі як інструменти, що склалися в бюджетній практиці колишніх СРСР і УРСР, так і ті, що започатковано в 90-ті роки. Розвиток і відновлення інструментів міжбюджетних відносин в Україні почалися лише після того, як у 1990 р. місцеві бюджети було ви­ведено зі складу державного бюджету, а бюджети місцевого самоврядування — зі складу бюджетів регіональних органів влади.

У 1996 р. Україна приєдналася до Європейської Хартії про місцеве самовряду­вання, що зобов'язало її дотримувати визначених вимог і сприяти всебічному роз­виткові місцевого самоврядування, забезпеченню автономії місцевої влади, надан­ню необхідних їм фінансових ресурсів для виконання покладених на них завдань. На проблему забезпечення фінансової незалежності органів місцевого самовряду­вання звертають увагу О. Кириленко, Л. Василенко, П. Бабич, С.Криниця та інші дослідники, які розглядають можливості розвитку місцевого самоврядування на­самперед через забезпечення економічної незалежності місцевих органів влади.

Вивчення й аналіз різних поглядів на місце міжбюджетних відносин у фінан­совій і бюджетній системах держави, а також напрями їх удосконалення дають підстави для обгрунтування цілей і способів регулювання взаємодії між окремими ланками бюджетної системи держави.

Існуючі в державі фінансові відносини на чільне місце висувають найбільшого власника — державу, на користь якої розподіляється і перерозподіляється частина ВВП країни. Проте процеси децентралізації політичної та економічної системи дер­жавної влади й управління зумовлюють виділення зі складу державної власності значної частини у власність територіальних громад. При цьому формується кому­нальна власність, а також право громад на частину доходів економічних суб'єктів різних форм власності (у формі податків і відрахувань). Таким чином, створюється фінансова база місцевого самоврядування, формуються фінансові ресурси органів влади та управління різних рівнів для фінансування власних і делегованих держав­них зобов'язань.

Для розуміння суті розподілу делегованих державних повноважень між різни­ми рівнями місцевого самоврядування можна виділити такі групи:

1) освіта;

2) охорона здоров'я;

3) соціальний захист та соціальне забезпечення;

4) житлово-комунальне господарство;

5) культура і мистецтво;

6) фізична культура і спорт.

Розподіл делегованих державних повноважень між районним бюджетом та бю­джетами міст районного значення, селищ, сіл здійснює районна рада.

Розподіл видатків між бюджетними установами одного типу здійснює районна чи міська рада міста обласного значення пропорційно до узагальнених показників, визначених галузевими нормами та стандартами.

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть на договірних засадах об'єдну­вати кошти своїх бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) організацій і установ, що знаходяться в комунальній власності.

Міські ради міст обласного значення можуть передати частину делегованих дер­жавних повноважень районній раді, і навпаки. Ця передача здійснюється за рішен­ням відповідних міської та районної рад і оформляється договором сторін. У тако­му договорі передбачаються конкретні умови надання стороною, якій передаються повноваження, мешканцям міст обласного значення та районів, повноваження яких передаються, соціальних послуг відповідно до гарантованих державою норм та стан­дартів.

У разі, якщо на території міста обласного значення чи району недостатньо бю­джетних установ, які забезпечують надання послуг по другій групі на належному рівні для всіх мешканців міста/району, на вимогу органу виконавчої влади міста/ району, який є надавачем таких послуг, договір має складатися в обов'язковому по­рядку. Якщо у встановлений термін між районом та містом обласного значення не буде досягнуто домовленості щодо бюджетних взаємовідносин, то обласна держан­ня адміністрація приймає рішення, обов'язкове для виконання обома сторонами на термін одного бюджетного періоду.

Якщо інше договором не обумовлено, розмір переданих коштів на виконання делегованих державних повноважень є пропорційний кількості користувачів сус­пільних послуг.

Міські ради міст обласного значення та районні ради можуть передати виконан­ня частини своїх повноважень обласній раді. Передача здійснюється за рішенням відповідних рад на договірних засадах.

Сільські, селищні та міські ради міст районного значення можуть передати всі або частину своїх повноважень районній раді чи іншій територіальній громаді.

Міські ради міст обласного значення та районні ради можуть передати частину делегованих державних повноважень обласній раді, і навпаки. Передача здійсню­ється за рішенням відповідних рад на договірних засадах.

Якщо інше договором не обумовлено, передані бюджетні кошти на виконання делегованих державних повноважень є пропорційними кількості користувачів сус­пільних послуг з урахуванням їх частки (відповідно до галузевих норм) у повній вартості цих послуг, розрахованих за соціальними нормативами бюджетної забезпе­ченості для бюджету, який передає ці повноваження.

При передачі функцій по виконанню власних та делегованих державних повно­важень відповідні бюджетні ресурси передаються у вигляді трансферту згідно з до­говором. При цьому в доходній частині бюджету надавача передбачаються джерела забезпечення виконання функцій, визначені по делегованих державних повнова­женнях, а у видатковій частині передбачається трансферт до бюджету отримувача. У доходній частині бюджету отримувача передбачається відповідний трансферт, а у видатковій частині — видатки на виконання переданих функцій або проектів.

Якщо ж на території міст обласного значення чи району розташовані бюджетні установи, що надають соціальні послуги загального призначення та утримуються безпосередньо з державного бюджету України, з відповідного бюджету органу са­моврядування надається трансферт до державного бюджету України і державним бюджетом України, а також між окремими рівнями системи місцевих бюджетів. У свою чергу, об'єктом міжбюджетних відносин виступають фінансові ресурси, що розподіляються між бюджетами різних рівнів для усунення диспропорцій в еко­номічному розвитку регіонів. Таким чином, міжбюджетні відносини об'єктивно зу­мовлені тим, що, як і будь-які фінансові відносини, вони виникають через суспільну потребу в перерозподілі бюджетних ресурсів на користь бюджетів, що забезпечені менеше або потребують на певний час більше коштів.

Цілісне функціонування бюджетної системи забезпечується взаємодією усіх її ланок. При цьому однією з ознак бюджетної системи як виду соціальних си­стем є існування в ній різних за рівнем, часто не погоджених між собою цілей. Причиною такого явища є відмінності в цілях формування і використання ре­сурсів різних бюджетів на потреби розвитку окремих територіальних громад і країни в цілому.

Функцію узгодження й упорядкування потреб і фінансових можливостей усіх бюджетів і повернення бюджетної системи до стану відносної рівноваги виконує ре­гулювання. Рівновага бюджетної системи досягається за умови рівномірного і про­порційного забезпечення ресурсами і відповідних витрат кожною її ланкою.

Разом з тим погляди економістів щодо розуміння рівності і пропорційності за­безпечення ресурсами суб'єктів міжбюджетних відносин часом істотно відрізняють­ся. Так, з точки зору К. Павлюк, існує необхідність застосовувати єдиний підхід до формування доходів і витрат усіх видів бюджетів, що ґрунтується на визначених нормативах, наприклад, мінімальної бюджетної забезпеченості. І. Луніна пропонує диференціювати потреби залежно від структури базових показників та особливостей розміщення і функціонування територіальної громади, наприклад демографічного складу населення, природно-географічних умов території тощо.

Досліджуючи міжбюджетні відносини, доцільно розглянути такий елемент, як бю­джетний механізм, у складі якого як сукупності визначених видів бюджетних відносин, специфічних методів мобілізації і використання бюджетних ресурсів створюється на­бір фінансових інструментів, які впливають на різні аспекти суспільного розвитку. При цьому дієвість бюджетного механізму, на основі якого реалізуються бюджетні функції, визначається дієвістю окремих інструментів, зокрема інструментів бюджетного регу­лювання. Застосування методів бюджетного регулювання в Україні зумовлено:

• закріпленим у законодавстві поділом владних повноважень між виконавчою державною владою та органами місцевого самоврядування;

• розмежуванням доходів між ланками бюджетної системи;

• існуючою системою оподаткування, що включає в себе загальнодержавні і місцеві податки і збори;

• нерівномірністю економічного та соціального розвитку різних територій і відповідно необхідністю фінансового вирівнювання.

Ширше значення поняття бюджетного регулювання пропонує В.Кравченко: "Бюджетне регулювання — процес збалансування (вирівнювання) доходів і витрат бюджетів різних рівнів, що входять до бюджетної системи по вертикалі і по горизон­талі".

Серед методів бюджетного регулювання виділяють кілька модифікацій залеж­но від включених до нього елементів розподільчих відносин. В Україні традиційно використовують такі інструменти бюджетного регулювання:

• власні доходи;

• відсоткові відрахування від загальнодержавних податків і доходів (регулю­ючі та закріплені доходи);

• бюджетні трансферти (дотації, субсидії, субвенції, внески до державного бю­джету України, міжбюджетні взаєморозрахунки);

• бюджетні позички.

Власні доходи — це доходи (податкові й неподаткові надходження), що форму­ються і використовуються місцевими органами влади на підвідомчій їй території. Перелік власних доходів в Україні законодавчо не визначений (крім деяких місце­вих податків і зборів), тому органи місцевого самоврядування повинні самостійно планувати власні доходи і постійно прагнути до збільшення їхньої частки в загальній сумі надходжень.

Відсоткові відрахування передбачають надходження до місцевих бюджетів ча­стини загальнодержавних податків і доходів, що стягуються на даній території. За­лежно від розміру надходжень до місцевого бюджету у відсотковому відношенні (по­вний чи частковий) загальнодержавні доходи (податки і збори) можна розподілити на закріплені та регулюючі.

Закріплені доходи — це доходи, які повністю або у визначеній частині закріплю­ються за тим чи іншим бюджетом. Перелік закріплених доходів місцевих бюджетів України визначається Законом "Про бюджетну систему України" (1995).

Регульовані доходи — це доходи, що на пайовій основі розподіляються між усіма ланками бюджетної системи України. Перелік регульованих доходів визна­чається законодавством України про бюджетну систему і про місцеві органи влади. Цей перелік уточнюється в процесі прийняття щорічних законів про державний бю­джет України.

З інструментом регульованих доходів тісно пов'язаний ще один інструмент міжбюджетних взаємовідносин — нормативи відрахувань від регульованих доходів. Тут слід зазначити, що в сучасній фінансовій науці багато вчених відносять закрі­плені за місцевими бюджетами доходи до власних доходів, обґрунтовуючи це тим, що вони в повному обсязі надходять до відповідних бюджетів. Їх доцільніше відно­сити до відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків і доходів, тому що держава в особі законодавчих і виконавчих органів може змінити статус даного виду доходів і перевести їх до розряду регулюючих чи закріплених або й зовсім скасувати даний вид надходжень до бюджету.

Дотації — це трансфертні ресурси, що передаються з державного бюджету місцевим чи з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня нижчим за рівнем місцевим бюджетам для остаточного збалансування їхніх доходів і витрат. Дотація не може мати цільового призначення. Вона може вважатися одним з доходних дже­рел місцевих бюджетів, які використовують її на цілі, визначені органами місцевого самоврядування.

Субсидії — це трансфертні ресурси, що надаються з державного бюджету місце­вим чи з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня нижчим за рівнем місцевим бюджетам на фінансування цільових витрат. Обсяги субсидій, що нада­ються тій чи іншій території, мають бути пов'язані з обсягами їхніх витрат на фінан­сування делегованих повноважень.

Під субвенцією розуміють трансфертні ресурси, що передаються з державного бюджету місцевим чи з місцевих бюджетів вищого рівня нижчим за рівнем місцевим бюджетам на фінансування цільових витрат і підлягають обов'язковому повернен­ню в разі нецільового використання. Субвенції необхідно направляти до місцевих бюджетів розвитку, оскільки вони мають стати основною формою державної фінан­сової підтримки інвестиційної діяльності місцевих органів влади. Обсяги надання субвенцій визначаються для кожної територіальної одиниці з урахуванням цілей державної регіональної фінансової політики, зближення і вирівнювання рівнів роз­витку окремих регіонів України.

Порівняння узагальнених нормативів бюджетної забезпеченості із середніми фактичними видатками місцевих бюджетів за кожним напрямом витрачання коштів дозволяє дійти висновку, що загалом ці групи видатків місцевих бюджетів мають скоротитися. Це має відбутися в результаті уточнення розподілу видатків між дер­жавним і місцевими бюджетами, а також виконання завдань з раціоналізації мережі бюджетних установ і доведення її до оптимального рівня, запровадження ринкових механізмів фінансування соціально-культурних заходів, економного витрачання бюджетних коштів.

З огляду на розмаїтість умов у певних населених пунктах їх диференційовано, виходячи з чисельності населення. Адже абсолютні розміри видатків, скажімо, на охорону здоров'я, соціальний захист населення, державне управління, культуру і спорт загалом визначаються саме кількістю населення. Виняток становлять видат­ки на освіту, які плануються в розрахунку на одного учня.

Якщо узагальнені нормативи бюджетної забезпеченості враховують вартість надання основних соціальних послуг за рахунок бюджетних коштів у розрахунку на душу населення, то коригуючі коефіцієнти відображають відмінності у вартості на­дання цих послуг різними категоріями територіальних громад, насамперед залежно від місця їх знаходження — у сільській чи міській місцевості.

Безумовно, розробка нормативів бюджетного забезпечення на одного жите­ля — це значний крок у реалізації такого важливого принципу організації міжбю- джетних відносин, як прозорість і гласність. Проте новий порядок формування доходів місцевих бюджетів має певні недоліки, які можуть стати на заваді оп- тимізації бюджетної системи України. Розглянемо їх докладніше.

По-перше, нормативи бюджетної забезпеченості на одного жителя наведено без належного економічного обґрунтування.

По-друге, при здійсненні ряду розрахунків на основі даних нормативів було ви­явлено, що нормативні видатки лише незначно перевищують фактичні. Це підтвер­дило, що нормативи розраховувались на підставі досягнутого рівня виконання місцевих бюджетів. Але при зростанні (що не виключено) заборгованості по за­робітній платі працівникам бюджетної сфери, а також розрахунків за товари та по­слуги, надані бюджетним установам, запровадження зазначених нормативів істотно не вплине на формування бюджету.

По-третє, недосконалі порядок формування видатків місцевих бюджетів і ди­ференціація нормативів бюджетної забезпеченості. Адже для забезпечення певного рівня споживання суспільних послуг регіони України потребують різних витрат у розрахунку на душу населення. Це зумовлено трьома причинами: 1) розбіжностями в рівні цін і тарифів на товари (послуги), що закладаються у виробництво суспільних благ у різних регіонах; 2) значними відмінностями регіонів у демографічній струк­турі, які впливають на рівень витрат в окремих галузях; 3) різними природно-кліма­тичними, поселенськими, екологічними та іншими умовами розвитку регіонів.

По-четверте, коригуючі коефіцієнти буде дуже важко застосувати на практиці, оскільки для обласних бюджетів коригування не застосовується взагалі, а для рай­онних бюджетів застосовується однаковий коефіцієнт.

В основу розрахунку нормативів бюджетної забезпеченості мають бути покла­дені такі соціальні показники, як забезпеченість регіону населення кадрами відпо­відних професій (лікарі, педагоги, працівники соціальної сфери тощо), норми забез­печення продуктами харчування, товарами широкого вжитку, послугами та ін.

Норматив бюджетної забезпеченості має інтегруватися вартісним показни­ком рівня забезпечення соціальних потреб, який можна розрахувати як суму окре­мих соціальних норм, помножених на їх вартісну оцінку (наприклад, за ставками заробітної плати працівників бюджетних установ та закладів, цінами на товари і тарифами на послуги, що споживаються в процесі виробництва соціальних благ). Одержаний результат необхідно скоригувати відповідно до норм накладних витрат, тобто тих, що безпосередньо не спрямовуються на надання суспільних послуг, але здійснюються для обслуговування цього процесу (зокрема, утримання адміністра­тивного та допоміжного персоналу бюджетних установ).

Нормативи бюджетної забезпеченості мають розраховуватись окремо по кож­ній з бюджетних галузей (видів суспільних послуг), що сприятиме обґрунтованому розподілу ресурсів у галузевому розрізі.

Слід також переглянути коригуючі коефіцієнти. На даний час розглядаються коригуючі коефіцієнти, диференційовані залежно тільки від чисельності населен­ня в містах, а для врахування місцевих умов цього недостатньо. Тому треба ввести не один, а цілу систему коригуючих коефіцієнтів. Це, по-перше, коефіцієнт, який характеризував би відхилення рівня цін від середнього по країні. Його можна роз­рахувати як відношення вартості набору товарів (послуг), стандартного для даного регіону, до середнього по країні.

По-друге, мають застосовуватися коефіцієнти, які враховують демографічні особливості в регіонах. Наприклад, для загальної середньої освіти коефіцієнт дорівнюватиме відношенню дітей шкільного віку в загальній чисельності населення регіону до середнього по країні.

По-третє, має використовуватись коефіцієнт, що характеризував би розбіжності у витратах для надання суспільних послуг у міській і сільській місцевостях. Крім того, для кожного з регіонів треба застосувати індивідуальні коефіцієнти, обчислені на основі глибокого аналізу природно-кліматичних умов (наприклад, високогірні райони Карпат), екологічних (райони Донбасу, території, що постраждали внаслі­док Чорнобильської катастрофи) та інших особливостей, якщо вони впливають на розбіжності у витратах для надання суспільних послуг.

Доцільно, щоб нормативи бюджетної забезпеченості щорічно встановлювали­ся законом про державний бюджет України на поточний рік. Причому такі норма­тиви, законодавче визначені в розрізі територій та з урахуванням найважливіших об'єктивних чинників, що впливають на розмір бюджетних видатків, надалі мають розподілятися між обласними та районними бюджетами та бюджетами територіаль­них громад. З огляду на це обласні та районні ради народних депутатів слід наділити правом розподілу щорічних нормативів бюджетної забезпеченості між бюджетами нижчого рівня.

Для здійснення фінансового вирівнювання та максимального врахування впли­ву об'єктивних факторів на рівень бюджетної забезпеченості необхідно групувати території України з урахуванням економічного та соціального розвитку адміністра­тивно-територіальних утворень, природно-кліматичних умов, демографічних особ­ливостей тощо. Наступним кроком до використання формульного підходу у фінан­совому вирівнюванні стане розробка стабільних групових нормативів бюджетної забезпеченості, які мають бути розраховані на тривалу перспективу.

У забезпеченні незмінних і довготривалих нормативів є певні труднощі. Цьому заважають, насамперед, економічна криза та інфляція, яка її супроводжує, зростаю­чий державний борг, бюджетний дефіцит. Тому може постати питання щодо уточ­нення розроблених нормативів бюджетної забезпеченості на основі індексів інфля­ції та зміни цін.