8.3. Контроль за дотриманням бюджетного законодавства : Місцеві фінанси : B-ko.com : Книги для студентів

8.3. Контроль за дотриманням бюджетного законодавства

Верховна Рада Автономної Республіки Крим та відповідні ради у сфері контро­лю за дотриманням бюджетного законодавства здійснюють:

• контроль за виконанням рішення відповідної ради про бюджет;

• контроль за використанням коштів резервного фонду;

• інші повноваження, передбачені Бюджетним кодексом та законом про Дер­жавний бюджет України.

Контроль за відповідністю бюджетному законодавству України показників за­тверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошторисів бюджетних установ здій­снюють (табл. 32):

— Рада Міністрів Автономної Республіки Крим — стосовно бюджетів міст ре­спубліканського значення та районних бюджетів Автономної Республіки Крим;

• обласні державні адміністрації — стосовно районних та міських (міст об­ласного значення) бюджетів;

• міські державні адміністрації в містах Києві та Севастополі — стосовно районних у цих містах бюджетів;

• районні державні адміністрації — стосовно міських (міст районного зна­чення), сільських, селищних та їх об'єднань бюджетів;

• виконавчі органи міських рад — стосовно бюджетів районів у місті, сіль­ських, селищних чи міст районного значення, що входять до складу цих міст.

Засоби контролю

Відповідно до статті 26 Бюджетного кодексу, на всіх стадіях бюджетного проце­су здійснюється внутрішній фінансовий контроль, який повинен забезпечувати:

• постійну оцінку достатності та відповідності діяльності бюджетної установи вимогам внутрішнього фінансового контролю;

• оцінку діяльності на відповідність результатів встановленим завданням та планам;

• інформування безпосередньо керівника бюджетної установи про результа­ти кожної перевірки (оцінки, розслідування, вивчення чи ревізії), проведеної підрозділом внутрішнього фінансового контролю.

Розпорядники бюджетних коштів несуть відповідальність за організацію і стан внутрішнього контролю та аудиту як у своїх закладах, так і в підвідомчих уста­новах. Організація ефективної системи внутрішнього контролю за фінансово-госпо­дарською діяльністю установи покладається на її керівника.

Зовнішній контроль та аудит фінансової та господарської діяльності бюджет­них установ здійснюються Рахунковою палатою — в частині контролю за викори­станням коштів Державного бюджету України, Головним контрольно-ревізійним управлінням України — відповідно до його повноважень, визначених законом.

Протягом фіскального року та в його кінці принаймні п'ять груп значних ус­танов здійснюють моніторинг відповідності місцевих надходжень і видатків по за­тверджених призначеннях і платежах або видатках. По-перше, Бюджетний кодекс

Таблиця 32

Розподіл функцій контролю за дотриманням бюджетного законодавства між міністерствами та відомствами України

Рахункова палата

Міністерство фінансів України

Державне казначейство України

Органи Державної контрольно-ревізійної служби України

Здійснює контроль

Здійснює контроль

Здійснює бух-

Здійснюють контроль за:

за:

за дотриманням

галтерський об-

— цільовим та ефективним вико-

— використанням

бюджетного законо-

лік надходжень

ристанням коштів державного

коштів Держав-

давства на кожній

та витрат місце-

бюджету та місцевих бюд-

ного бюджету

стадії бюджетного

вих бюджетів.

жетів;

України відпо-

процесу як стосовно

Установлює

— цільовим використанням і

відно до закону

державного бюдже-

єдині правила

своєчасним поверненням кре-

про Державний

ту, так і місцевих

ведення бух-

дитів, одержаних під гарантію

бюджет України;

бюджетів, якщо

галтерського

Кабінету Міністрів України;

— ефективністю

інше не передбаче-

обліку та скла-

— порядком ведення бухгал-

використання та

но законодавством

дання

терського обліку та до-

управління ко-

України

звітності про

стовір-ністю звітності про ви-

штами Держав-

 

виконання бю-

конання Державного бюджету

ного бюджету

 

джетів, кош-

України та місцевих бюджетів,

України;

 

торисів, видає

кошторисів.

— використан-

 

інструкції з цих

 

ням бюджетних

 

питань та здій-

Державна контрольно-ревізійна

коштів у частині

 

снює контроль

служба України щомісячно надає

фінансуван-

 

за їх дотриман-

місцевим фінансовим органам

ня повнова-

 

ням.

узагальнені результати звітів про

жень місцевих

 

Здійснює

проведені перевірки

державних

 

контроль за від-

 

адміністрацій

 

повідністю пла-

 

та делегованих

 

тежів взятим

 

місцевому са-

 

зобов'язанням

 

моврядуванню

 

та бюджетним

 

повноважень

 

асигнуванням

 

органів виконав-

 

 

 

чої влади по до-

 

 

 

ходах і видатках

 

 

 

передбачає звірку на місцевому рівні бюджетів, які затверджуються, за якими скла­дається розпис і які виконуються місцевими органами влади (стаття 115). По-дру­ге, Державне казначейство через свої регіональні підрозділи обліковує всі доходи і видатки місцевих бюджетів і здійснює моніторинг виконання бюджету з метою за­безпечення відповідності платежів зобов'язанням і бюджетним призначенням (стат­тя 112:1-3). Це казначейська функція виконання бюджету. По-третє, Рахункова па­лата перевіряє використання бюджетних коштів Державного бюджету (стаття 110). По-четверте, Державне контрольно-ревізійне управління перевіряє відповідність процедурам обліку і ефективність використання ресурсів місцевими органами (стат­тя 113). По-п'яте, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі комітети відповідних рад (стаття 115) виконують роль "вищих аудиторських установ" і здійснюють контроль за відповідністю бюджетному законодавству України показників затверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошторисів бюджетних установ.

З інституційної точки зору, необхідно чітко визначити ролі і сфери відповідаль­ності кожного підрозділу. Оскільки можуть бути накладки і зайві підрозділи, що послаблює здійснення такого контролю і може призвести до втручань і перешкод­жання управлінню програмами. Якщо функції внутрішнього аудиту виконуються бухгалтеріями, то попередній аудит платіжних доручень не здійснюється. Це су­перечить одному з принципів внутрішнього контролю, який відділяє обов'язки із збереження фондів від повноважень з затвердження платежів. Одна й та сама осо­ба може затверджувати платіжні доручення і чеки, це потенційний конфлікт інте­ресів. Так само для зменшення можливостей для зловживань, обов'язки щодо касо­вих надходжень слід відділити від ведення обліку. Особливістю операцій з аудиту є їх систематичність — на основі прозорих норм. Попередні системи, які існували в країнах, що розвиваються, та з перехідною економікою, функціонували скоріше як спеціальні "контрольні центри", які реагують на персональні скарги і не проводять аудиту на систематичній основі. Отже, слід розрізняти три типи сучасних засобів контролю відповідності бюджету:

1. Внутрішній контроль. Існують правила і системи, які пред'являють дані для менеджменту. Засоби внутрішнього контролю встановлюються в сис­темі обліку, але застосовуються не бухгалтерськими підрозділами. Засоби внутрішнього контролю захищають державні фонди і забезпечують точність кінцевих звітів. Вони дозволяють керівникам і внутрішнім аудиторам прий­мати рішення, користуючись достовірними і точними фіскальними даними. В Україні за встановлення засобів внутрішнього контролю має відповідати Рахункова палата.

2. Внутрішній аудит. Це підрозділ на рівні управління, який здійснює неза­лежну оцінку системи внутрішнього контролю. Як правило, ці підрозділи децентралізовані на галузевому рівні і в США мають назву "генеральних інспекторів". У них три головні функції. По-перше, вони здійснюють по­передній аудит операцій або типів операцій, таких як платіжні доручення, рахунки-фактури та інші типи платежів. Це передбачає тестування систе­ми обліку і її можливостей генерувати достовірні та точні дані. Загальною проблемою, пов'язаною з цією функцією, є тенденція до перетворення її на функцію з правового контролю, що потребує багатьох кроків до того, як опе­рації затверджуються внутрішніми аудиторами. Це часто спостерігалося в Латинській Америці і призводило до тієї ж корупції, для боротьби з якою створювалися ці засоби контролю. По-друге, підрозділи внутрішнього ау­диту також розслідують порушення, коли фінансові процедури ігноруються або не відповідають прийнятій практиці. По-третє, підрозділи внутрішнього аудиту також оцінюють ефективність і результативність урядових програм. Останній функції, як правило, приділяється найменше уваги — винятки ста­новлять державні аудиторські служби Великої Британії та Швеції.

3. Зовнішній постаудит. Найбільша частина аудиторської діяльності прово­диться до здійснення видатків для забезпечення законності та достатності видатків за призначеннями. Органи, які перевіряють відповідність законо­давству, як правило, зосереджують увагу на стані після здійснення видатків і надають звіти про бюджетні рахунки на кінець року. Крім того, ці "вищі ау­диторські установи" здійснюють аудит співвідношення вартості і якості по­дібно до аудиту, який проводиться внутрішніми аудиторськими підрозділа­ми; при цьому в деяких випадках може відбуватися накладка діяльності з розслідування. Аудит відповідності законодавству сприяє встановленню системи аналітичних перевірок і рівноваг, яка підвищує рівень підзвітності громадянам.

Відповідальність за бюджетні правопорушення

Бюджетним правопорушенням визнається недотримання учасником бюджет­ного процесу встановленого Бюджетним кодексом та іншими нормативно-правови­ми актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету.

Концепція правопорушення охоплює такі елементи:

• невідповідне використання фінансових та матеріальних ресурсів;

• нездатність ефективно виконувати бюджетні та інші рішення;

• обман або помилки;

• нездатність надавати своєчасну та достовірну інформацію щодо фінансових та інших ресурсів.

мовою закону:

Статею 117 Бюджетного кодексу визначені підстави для призупинення бюджет­них асигнувань, зокрема:

• несвоєчасне і неповне подання звітності про виконання бюджету;

• невиконання вимог щодо бухгалтерського обліку, складання звітності та внутрішнього фінансового контролю за бюджетними коштами і недотриман­ня порядку перерахування цих коштів;

• подання недостовірних звітів та інформації про виконання бюджету;

• порушення розпорядниками бюджетних коштів вимог щодо прийняття ними бюджетних зобов'язань;

• нецільове використання бюджетних коштів.

До уповноважених органів, яким надано право припиняти бюджетні асигнування в межах своїх повноважень, статею 117 Бюджетного кодексу віднесено такі:

• Міністерство фінансів України;

• Державне казначейство;

• Державну контрольно-ревізійна служба України;

• місцеві фінансові органи;

• міські (міст районного значення), сільські, селищні голови;

• головні розпорядники бюджетних коштів.

Ці органи можуть застосовувати до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів низку заходів адміністративного впливу:

• застосування адміністративних стягнень до осіб, винних у бюджетних право­порушеннях відповідно до закону;

• припинення операцій з бюджетними коштами.

Процедура припинення операцій з бюджетними коштами полягає у призупиненні будь-яких платежів з рахунку правопорушника бюджетного законодавства.

У разі виявлення бюджетного правопорушення складається документ, яким фік­сується факт бюджетного правопорушення. Наказом Міністерства фінансів Ук­раїни №129 від 26 лютого 2002 р. затверджено "Порядок складання, передачі за належністю Протоколу про бюджетне правопорушення". Протокол складається по­садовими особами Міністерства фінансів України, органів Державного казначейст­ва України, органів Державної контрольно-ревізійної служби, Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, місцевих фінансових органів, виконавчих органів місь­ких (міст районного значення), селищних та сільських рад, які відповідно до чинного законодавства уповноважені здійснювати контроль та проводити перевірки дотри­мання порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюдже­ту чи звіту про виконання бюджету. Якщо бюджетні правопорушення виявлено в процесі проведення ревізії, протокол не складається. Форма протоколу містить відо­мості про учасника бюджетного процесу, виклад суті бюджетного правопорушення, пояснення керівника установи. При цьому, до протоколу додається довідка прове­деної перевірки. Підписані протоколи протягом трьох днів передаються для прий­няття рішення про накладення стягнення. У разі відмови від підписання протоколу, про це робиться відмітка. Мотиви відмови та аргументація подаються у письмовій формі.

За результатами розгляду керівник уповноваженого органу приймає рішення щодо припинення операцій з бюджетними коштами відповідного розпорядника або одержувача бюджетних коштів. Рішення подається у вигляді відповідного розпоряд­ження. Відповідно до статті 120 Бюджетного кодексу, припинення операцій з бюд­жетними коштами можливе на термін до тридцяти днів. На підставірозпоряджен- ня органи Державного казначейства припиняють операції з бюджетними коштами на зазначений у розпорядженні термін.

Підставою для відновлення операцій з бюджетними коштами є доповідна запи­ска про усунення бюджетних правопорушень, на підставі якої приймається рішен­ня. Розпорядження про відновлення операцій з бюджетними коштами приймається уповноваженим органом, що прийняв відповідне розпорядження про призупинення.

мовою закону:

Витяг із Кримінального кодексу України

Стаття 210. Порушення законодавства про бюджетну систему України

1. Використання службовою особою бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню або в обсягах, що перевищують затверджені межі видатків, а так само недотримання вимог щодо пропорційного скорочення видатків бю­джету чи пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх рівнів, як це встановлено чинним бюджетним законодавством, якщо предметом цих діянь були бюджетні кошти у великих розмірах, — караються штрафом від ста до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними ро­ботами на строк до двох років, або обмеженням волі на строк до трьох років, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років або без такого.

2. Ті самі діяння, предметом яких були бюджетні кошти в особливо великих роз­мірах або вчинені повторно, або за попередньою змовою групою осіб, — кара­ються обмеженням волі на строк від двох до п'яти років або позбавленням волі на строк від двох до восьми років, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років.

Примітки. 1. До бюджетних коштів належать кошти, що включаються у бюдже­ти всіх рівнів незалежно від джерела їх формування.

2. Великим розміром бюджетних коштів, відповідно до статей 210,211 цього Ко­дексу, вважається сума, що в тисячу і більше разів перевищує неоподатковува­ний мінімум доходів громадян.

3. Особливо великим розміром бюджетних коштів, відповідно до ста­тей 210,211 цього Кодексу, вважається сума, що в три тисячі і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

Стаття 211. Видання нормативно-правових або розпорядчих актів, які зміню­ють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку

1. Видання службовою особою нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом поряд­ку, якщо предметом таких дій були бюджетні кошти у великих розмірах, — карається штрафом від ста до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або обме­женням волі на строк до п'яти років, або позбавленням волі на строк до чоти- рьохроків, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років.

2. Ті самі дії, предметом яких були бюджетні кошти в особливо великих розмірах або вчинені повторно, — караються позбавленням волі на строк від трьох до десяти років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися пев­ною діяльністю на строк до трьох років.