10.4. Комунальні платежі та методи управління ними

магниевый скраб beletage

Підвищення рівня збору платежів є однією з передумов фінансової стабіль­ності у сфері надання комунальних послуг в Україні. В цьому огляді, підготов­леному в рамках Програми "Реформування тарифів і реструктуризація кому­нальних підприємств в Україні", фінансованої Агентством США з міжнародного розвитку, проаналізовано досвід міст України з поліпшення збирання платежів шляхом:

1) застосування санкцій та стимулів з метою погашення заборгованості за жит­лово-комунальні послуги,

2) запровадження економічних стимулів для дисциплінованих платників, які не мають боргів з оплати послуг

3) створення в містах автоматизованих систем збору і обробки платежів. Підсу­мовано основні результати дослідження:

• Заборгованість з оплати житлово-комунальних послуг в Україні протягом останніх років постійно зростає. Закони та інші нормативно-правові акти, що регулюють відносини надавачів і споживачів послуг, не сприяють формуван­ню платіжної дисципліни. Комунальні підприємства, органи місцевого само­врядування в умовах обмеженого правового поля змушені створювати власні механізми підвищення рівня оплати послуг.

• Малопоширеною є практика укладання та контролю за виконанням договорів між комунальними підприємствами та споживачами, результатом чого є не­чітке визначення та недотримання обома сторонами взаємної відповідаль­ності як за якість наданих послуг, так і за їх своєчасну оплату.

• Встановлення та дотримання договірних відносин між комунальними підприємствами-виробниками послуг та споживачами допоможе усунути таку перешкоду у підвищенні рівня сплати виставлених рахунків, як неба­жання споживачів платити за послуги, які вони не отримують або отримують незадовільної якості.

• Підвищенню рівня збору платежів буде сприяти зняття мораторію на стяг­нення з громадян пені за несвоєчасну оплату житлово-комунальних послуг.

• Застосування санкцій (пені, відключення від мережі тепло-, водопостачання, застосування судового порядку стягнення боргів) має сприяти поліпшенню дисципліни споживачів і підвищенню збору платежів.

• У багатьох регіонах набуло поширення застосування економічних стимулів підвищення рівня оплати послуг, наприклад: проведення лотерей серед дис­циплінованих платників, запровадження знижок при погашенні заборгова­ності або передоплаті за житлово-комунальні послуги.

• Реструктуризація боргу споживачів шляхом укладення з комунальними підприємствами договорів на термін 1-5 років не сприяє суттєвому знижен­ню заборгованості — в багатьох випадках боржники продовжують не оплачу­вати поточні платежі.

• З метою поліпшення збору платежів за комунальні послуги до роботи з боржниками залучаються територіальні житлово-експлуатаційні організації, об'єднання співвласників житла, будинкові комітети, житлово-будівельні кооперативи та підприємства, де працюють боржники.

• Інформаційно-роз'яснювальна робота є надзвичайно важливою для підви­щення збору платежів. Звернення до споживачів через засоби масової інфор­мації та за допомогою агітаційних автобусів, розклеювання списків боржників у під'їздах, оприлюднення їх у пресі, вивішування інформаційних плакатів, звернень — усе це сприятиме підвищенню рівня свідомості споживачів щодо необхідності своєчасної оплати.

• Розсилання рахунків на оплату комунальних послуг сприяє поліпшенню платіжної дисципліни. Однак багато комунальних підприємств не розсила­ють платіжні квитанції, заощаджуючи кошти, необхідні для їх друкування та доставки.

• Поквартирний обхід боржників для збору коштів за тепло та гарячу воду, який проводився спеціальними комісіями, що складалися з представників місцевої адміністрації, комунальних підприємств, ЖЕКів, соціальних служб, виявився недостатньо ефективним — лише незначна частина з відвіданих споживачів сплатила за послуги. Однак цей захід сприяє дослідженню пла­тоспроможності населення, причин несплати та якості послуг.

• Усунення житлово-експлуатаційних організацій від виконання функцій по­середників між споживачами послуг та підприємствами-надавачами послуг водо-, теплопостачання та водовідведення значно ускладнило процедуру розрахунків за послуги для населення, оскільки вимагало підтримання сто­сунків замість одного з декількома підприємствами-виробниками послуг.

• З метою поліпшення збору платежів у містах створено загальноміські авто­матизовані системи збору та обробки платежів за житлово-комунальні по­слуги. Завдяки створенню цих систем у ряді міст України отримано такі ре­зультати:

— прискорилася швидкість надходження коштів на рахунки комунальних підприємств у повному обсязі;

— знизилася в деяких випадках вартість робіт з формування, приймання, об­роблення, обліку та контролю платіжних документів;

— завдяки стимулюванню громадян до оплати спожитих послуг зменшився рівень заборгованості. Тепер абоненти можуть оплачувати всі комунальні послуги в одному пункті прийому платежів;

— підвищилися оперативність, повнота та достовірність інформації про ко­мунальні платежі, пільги та житлові субсидії;

— створено умови для планування та формування доходів від реалізації ко­мунальних послуг за рахунок оперативного надходження та оброблення інформації з питань вартості послуг, надання пільг та субсидій.

Досягнення фінансової стабільності комунальних підприємств шляхом збільшення надходжень коштів від споживачів є одним з основних завдань Про­грами "Реформування тарифів і реструктуризація комунальних підприємств в Ук­раїні", фінансованої Агентством США з міжнародного розвитку. З метою збільшен­ня надходжень коштів на підприємства за надані послуги необхідно розробити та здійснити заходи, спрямовані на поліпшення фінансової дисципліни споживачів. У цьому огляді описано і проаналізовано досвід міст України з підвищення рівня збору платежів за трьома основними напрямами: застосування санкцій та заохочень до сплати боргів за житлово-комунальні послуги; запровадження економічних сти­мулів для дисциплінованих платників, впровадження автоматизованих систем збо­ру та обробки платежів за послуги.

Проблема заборгованості з оплати спожитих житлово-комунальних послуг в Україні багатогранна і складна. Взагалі вона значно загострюється в моменти підви­щення вартості житлово-комунальних послуг. Досить часто сама постановка питань заборгованості з оплати послуг кон'юнктурна або популістська. Підходи до їх роз­гляду та вирішення часто не враховують фінансових та економічних проблем ко­мунальних підприємств. Дані, які використовуються для аналізу існуючої ситуації, часто неповні або застарілі.

Щоб усунути ці недоліки, важливо неупереджено розглянути ситуацію з опла­тою послуг і проаналізувати реальний її стан та фактори, які впливають на динаміку росту заборгованості, врахувавши особливості різних регіонів України. Особливе значення має аналіз та вивчення досвіду зменшення заборгованості та аналіз діяль­ності підприємств і місцевих та регіональних органів влади, в яких рівень заборго­ваності найвищий.

Заборгованість за житлово-комунальні послуги продовжує зростати, ще більше погіршуючи і без того критичний фінансово-економічний стан підприємств житло­во-комунального господарства.

Проблема заборгованості має два виміри, оскільки одна частина боргів є поточ­ними, а інша накопичилися за минулі роки. Відповідно й способи вирішення про­блеми щодо двох видів боргів різні. У випадку поточної заборгованості можуть за­стосовуватися заходи з метою запобігання їх утворенню та створення умов, за яких своєчасно платити за послуги буде вигідно (санкції, економічні стимули при своє­часній оплаті, удосконалення процедури збирання платежів), а для погашення нако­пиченої заборгованості більш доцільними є реструктуризація боргів або відшкоду­вання боргів у судовому порядку.

Впродовж останніх років певна частина населення поступово звикала до думки, що за спожиті житлово-комунальні послуги можна і не платити. Суттєвий негатив­ний вплив на рівень оплати справило законодавче припинення стягнення пені за несвоєчасне внесення плати за житлово-комунальні послуги. Не найкраще впливає на рівень збору платежів і відсутність чіткого правового механізму встановлення та реалізація взаємних зобов'язань споживачів та надавачів послуг. Дуже часто спожи- вачі-боржники мотивують своє небажання платити за житлові та комунальні послу­ги їх неналежною якістю або нерегулярністю надання. Як наслідок, неплатежі стали традиційними навіть для забезпечених громадян.

До зникнення "звички платити" за комунальні послуги долучилося ще кілька факторів — різке зростання тарифів внаслідок переходу на світові ціни на енергоносії та зменшення державного фінансування галузі; заборгованість по зарплатах та пенсіях; фінансова неспроможність деяких категорій населен­ня оплатити послуги; неповне використання можливостей, передбачених зако­нодавством щодо надання житлових субсидій при наявності заборгованості за послуги.

Україна до цього часу не виробила єдиного підходу для подолання кризового становища щодо боргів за спожиті житлово-комунальні послуги. Проблема підви­щення рівня збору платежів за комунальні послуги давно знаходиться в центрі ува­ги органів місцевого самоврядування, органів державної влади, політиків та гро­мадськості.

У багатьох містах комунальні підприємства за підтримки місцевої влади впро­ваджують заходи, спрямовані на те, щоб примусити платоспроможних громадян оп­лачувати житлово-комунальні послуги, а малозабезпеченим громадянам допомогти в оплаті через сприяння у призначенні житлових субсидій та реструктуризації існу­ючих боргів.

У ряді матеріалів та публікацій, що стосуються росту заборгованості з оплати послуг, головною причиною цього стану вважається низький рівень доходів насе­лення та низький рівень заробітної плати. Однак очевидно, що не всі домогоспо- дарства, які мають заборгованість з оплати послуг, малозабезпечені. Велику частку боржників становлять сім'ї із середнім або високим достатком. Одночасно недо­оцінюється та роль, яку відіграють в питанні оплати житлово-комунальних послуг житлові субсидії. Програма житлових субсидій взяла на себе оплату частини вар­тості послуг для малозабезпечених верств населення. Програмою передбачено ство­рення умов погашення заборгованості для домогосподарств, що звертаються за житловими субсидіями. Більшість учасників програми житлових субсидій (тобто малозабезпечені верстви населення) не мають заборгованості, або уклали угоди з відділом субсидій або надавачем послуг про її погашення. Погашення боргів здій­снюється протягом 6-24 і більше місяців, залежно від їх розміру та рівня доходів до- могосподарства. Якщо угода не виконується, тобто заборгованість не погашається, то надання субсидії припиняється.

Рівень заборгованості за спожиті комунальні послуги тісно пов'язаний із якіс­тю та обсягами їх надання. До причин, які призводять до зниження рівня оплати послуг, належать: відключення гарячого водопостачання без попереднього інфор­мування населення, нездійснення перерахунків вартості реально отриманих послуг (наприклад, у випадку теплої зими), затримка із відновленням централізованого теплопостачання, і навіть відсутність самої послуги. Відсутність у споживачів ді­йових механізмів реагування на неякісні послуги, нерівнозначні відносини між споживачем і надавачем — важливий фактор зростання заборгованості. Для того щоб зробити перерахунок у випадку отримання послуг нижчої якості чи в меншо­му обсязі, споживачеві необхідно здійснити досить складну процедуру — викликати представників ЖЕКу чи комунального підприємства, вислухати від них зустрічні претензії, оформити акт. Набагато простіше просто перестати платити. В той же час для підвищення вартості послуг, відключення послуг, нерегулярного надання по­слуг комунальним підприємствам навіть не потрібно повідомляти споживача. Вва­жається достатнім, що в кінці року було зроблено остаточний розрахунок за фактом споживання.

Застосування санкцій як способу ліквідації заборгованості населення за спожиті житлово-комунальні послуги

Аналізуючи застосування санкцій у випадках заборгованості споживачів за спо­житі житлово-комунальні послуги слід мати на увазі, що термін "санкції" в юри­дичній науці — це спосіб покарання за адміністративні проступки чи кримінальні злочини. У випадках, які описуються, під санкціями мається на увазі матеріальна (тобто цивільно-правова) відповідальність.

Цивільно-правова (майнова) відповідальність наступає у випадку невиконан­ня або несвоєчасного виконання зобов'язань (які набувають форму договорів) між сторонами про виконання тих чи інших дій однієї сторони на користь іншої. От­же, санкції в цьому контексті — це способи забезпечення зобов'язань, які виникають між виробниками (виконавцями) послуг та споживачами.

Є кілька видів цивільно-правової відповідальності, яка може настати у випадках невиконання або неналежного виконання сторонами своїх договірних зобов'язань:

• пеня як визначена законом або договором грошова сума, яку боржник пови­нен сплатити кредиторові в разі невиконання або неналежного виконання зобов'язання, зокрема в разі прострочення виконання або прострочення оп­лати за отримані послуги;

• припинення надання послуг (відключення споживача);

• погашення заборгованості за рішенням суду шляхом накладення стягнення на кошти та майно боржника.

Застосування перелічених вище санкцій до недобросовісних платників за спо­житі житлово-комунальні послуги суттєво обмежено, а деякі з них (стягнення пені, відключення) зупинено чи заборонено. Фактично, в Україні склалися законодавчі умови, за яких громадяни споживають комунальні послуги і у випадку несплати чи несвоєчасної оплати не несуть ніякої матеріальної відповідальності. Страждають при цьому комунальні підприємства, які через брак коштів не мають можливості надавати послуги належної якості та в необхідних обсягах.

Не сприяють підвищенню рівня збору платежів і деякі невиважені заяви Вер­ховної Ради України щодо списання боргів за житлово-комунальні послуги, та не- обґрунтовані заяви представників органів державної влади про суттєве завищення тарифів. Можна лише дивуватися, що за таких умов приблизно 90% нарахувань за послуги все ж оплачується.

Аналізуючи застосування видів матеріальної відповідальності (санкцій) до не- дисциплінованих платників, слід наголосити на такому важливому факторі, як на­лежне виконання сторонами договірних зобов'язань. Стягнення пені чи припинен­ня надання комунальних послуг (відключення) споживачам можна вчиняти тільки за умови, якщо це не тільки дозволено законом, а й передбачено договором між сто­ронами.

Крім того, в Україні склалася така законодавством закріплена ситуація, при якій фактично надають послуги комунальні підприємства, а договори на надання цих послуг із споживачами-громадянами укладають виконавці послуг (дуже часто це — житлово-експлуатаційні організації). При цьому зрозуміло, що якість та обся­ги наданих послуг може гарантувати тільки комунальне підприємство, воно повинне отримувати кошти за надані послуги і, відповідно, тільки воно може застосовувати засоби матеріальної відповідальності у випадку несвоєчасної оплати споживачами послуг.

З другого боку, споживачі не мають засобів впливу на комунальні підприєм­ства у випадку несвоєчасного надання послуг або надання послуг нижчої якості чи в менших обсягах. В умовах природного монополізму у надавачів комунальних по­слуг відсутні економічні мотиви, які змусили б виробників боротися за споживача, прагнути до поліпшення якості послуг. Це принципова вада системи надання жит­лово-комунальних послуг в Україні, яка виражається у відсутності ефективних за­собів впливу на постачальників у разі неналежної якості наданих послуг.

Застосування санкцій, передбачених законодавством, у випадку несвоєчасної оплати або несплати вартості спожитих комунальних послуг

Поряд із загальними вимогами цивільного законодавства до порядку укладення договорів, їх належного та своєчасного виконання, в тому числі і своєчасної спла­ти за спожиті послуги, в галузі надання комунальних послуг існують деякі особли­вості.

Згідно з "Правилами надання населенню послуг з водо-, теплопостачання та водовідведення", які затверджені Постановою Кабінету Міністрів України № 1497, підставою для надання послуг водо-, теплопостачання та водовідведення спожива­чеві є договір, який розробляється виконавцем послуг на основі Типового договору (додаток № 1 до цих Правил). Ініціатором укладення договору є виконавець. Вико­навець послуг має надавати послуги мешканцям, отримуючи від них плату за надані послуги. Одним з основних обов'язків споживача (наймача або власника квартири чи приватного будинку), за договором, є своєчасна, в установлений договором тер­мін, оплата наданих послуг за встановленими тарифами. У разі несплати спожива­чем за отримані послуги понад термін, встановлений договором (як правило, три місяці), застосовуються санкції, передбачені законодавством та договором.

Відповідно до цивільного законодавства України при порушенні однієї з істот­них умов договору — невнесення споживачем плати за спожиті послуги — передба­чено застосувати такі способи захисту прав надавача послуг: стягнення неустойки (пені), припинення надання послуг, відшкодування боргів за рахунок майна та до­ходів боржника. Однак Верховна Рада України прийняла ряд нормативних актів, які обмежили або зупинили застосування санкцій за несплату або несвоєчасну спла­ту населенням комунальних послуг. Про ці документи більш детально йдеться далі.