4.6. Удосконалення системи податковогоадміністрування в контексті інтеграційних процесів

магниевый скраб beletage

Відносини між Україною та Європейським Союзом були започатко-вані в грудні 1991 року, коли Міністр закордонних справ Нідерландів, якголовуючої в ЄС країни, у своєму листі від імені Євросоюзу офіційно ви-знав незалежність України.

Правовою основою відносин між Україною та ЄС є Угода про парт-нерство та співробітництво (УПС) від 16 червня 1994 року (набула чин-ності 1 березня 1998 року), яка започаткувала співробітництво щодо по-літичних, торговельно-економічних та гуманітарних питань.

На сьогодні в рамках УПС визначено 7 пріоритетів співпраці міжУкраїною та Європейським Союзом: енергетика, торгівля та інвести-ції, юстиція та внутрішні справи, наближення законодавства України дозаконодавства Євросоюзу, охорона навколишнього середовища, тран-спортна сфера, транскордонне співробітництво, співпраця у сфері науки,технологій та космосу.

Стратегія євроінтеграційного поступу України та кроки щодо набли-ження до членства в Євросоюзі були окреслені у Посланні ПрезидентаУкраїни до Верховної Ради «Європейський вибір».

Нинішній розвиток політичного діалогу між Україною та ЄС базу-ється на впровадженні Україною Стратегії інтеграції до ЄС, виконанністоронами УПС та опрацюванні Плану дій у рамках Європейської полі-тики сусідства. Україна виходить з того, що реалізація зазначеного до-кумента має сприяти посиленню співпраці між Україною та ЄС в умо-вах розширення, створити необхідні умови для переходу в майбутньомудо якісно нового рівня відносин з ЄС. Належна імплементація Плану дійповинна також сприяти поступовій інтеграції України до внутрішньогоринку ЄС та створити передумови для започаткування з ЄС зони вільноїторгівлі. Кінцевою політичною метою Плану дій має стати укладення но-вої посиленої угоди з ЄС.

Євроінтеграція є головним зовнішньополітичним пріоритетом Укра-їни, а євроінтеграційна ідея, яка набуває дедалі ширшої підтримки в укра-їнському суспільстві, поступово стає чинником не лише зовнішньої, але йвнутрішньої політики України.

Податкова сфера взагалі і податкове адміністрування — зокрема є од-ним із пріоритетних напрямів евроінтеграції, про що свідчать, наприкладположення п. 2.3.5 Плану дій Україна — ЄС на 2005-2007 роки «Євро-пейська політика сусідства», що передано для формального схвалення врамках Ради з питань співробітництва Україна — ЄС. Зокрема цим пла-ном у сфері оподаткування передбачено комплекс заходів стосовно роз-витку та впровадження систем оподаткування та їхніх установ відповід-но до міжнародних стандартів та стандартів ЄС. Серед цих заходів:

прийняття та імплементація законодавства з питань ПДВ та акцизно-го збору, що відповідає положенням УПС і нормам СОТ;

забезпечення відповідності вільних економічних зон правилам СОТвідповідно до зобов'язань України щодо СОТ, процес приведення за-конодавства України про вільні економічні зони у відповідність дозаконодавства ЄС;

вирішення питань щодо існуючої заборгованості з відшкодуванняПДВ та запобігання накопиченню нової заборгованості, у т. ч. череззабезпечення ефективних процедур і виділення достатніх ресурсів;

скасування дискримінаційного режиму використання податковихвекселів, у т.ч. за допомогою внесення відповідних змін до законодав-ства;

впровадження комплексного стратегічного плану для Державноїподаткової адміністрації з визначенням необхідних адміністратив-них структур та процедур, та визначенням потреб Адміністрації уфінансових, людських, матеріально-технічних та інформаційних ре-сурсах;

після наближення України до внутрішнього ринку — прийняття та до-тримання принципів Кодексу поведінки у сфері оподаткування ЄС.Гармонізація національних економічних систем об'єктивно спричи-няє гармонізацію систем оподаткування. Уперше ці процеси знайшлисвоє вираження наприкінці XIX початку XX століть у створенні митнихсоюзів ряду країн для проведення єдиної митної політики. У той же час,уніфікація структури й принципів оподатковування, єдиний напрямокподаткових реформ і узгодження принципів побудови податкової полі-тики в окремих державах свідчать про нові етапи порцесу гармонізаціїнаціональних податкових систем.

Не можуть залишитися осторонь від цих процесів і країни з перехід-ною економікою, що прагнуть зайняти гідне місце в системі міжнародно-го поділу праці. Євроінтеграційний курс, обраний урядами ряду постра-дянських країн, і в тому числі — України вимагає істотного переглядуоснов побудови податкової системи, оскільки зростає роль факторів таобставин економічного життя, що мають міждержавний, транснаціональ-ний характер і формують новий якісний стан економіки, що виражаєтьсяпоняттям «глобалізація».

У той же час не всі питання інтеграції податкових систем в умовахглобалізації світогосподарських зв'язків знайшли належний розвиток векономічній літературі. Так, зокрема, у сучасних дослідженнях основнаувага приділяється перевагам такої інтеграції, яка повинна бути спрямо-вана на збалансування інтересів національних господарств, що дає мож-ливість прискорити економічний розвиток за рахунок вільного руху ка-піталів, робочої сили і товарних ресурсів.

Разом з тим, у меншій мірі досліджені питання негативного впливуглобалізаційних процесів на функціонування національних податковихсистем, ускладнення їхньої взаємодії, що обумовлюється факторами гло-балізації, під якими в першу чергу розуміється розширення міжнародноїторгівлі, зростання міжнародної мобільності капіталу й трудової мобіль-ності, ріст міжнародних інвестицій і технологічні зміни, особливо в сфе-рі комунікацій.

На нашу думку, прикладом цього може послужити практика подат-кової політики Європейського Співтовариства, де під впливом цих фак-торів стає усе складніше визначити податковий тягар у кожній конкрет-ній країні, і виникає необхідність створення технології оподатковуванняглобальної економіки.

Збір податків не є самоціллю держави. З їхньою допомогою держа-ва здійснює свої невід'ємні функції: забезпечує обороноздатність і соці-альні гарантії, підтримує окремі галузі економіки й стимулює їх розви-ток. Тому рівень ліберальності податкової політики залежить від ефек-тивності системи соціального забезпечення, створеної державою, оскіль-ки для її функціонування потрібно значно менше коштів.

Сучасні економісти відзначають істотні відмінності пріоритетнихфункцій податків, характерних для двох сучасних моделей макроеконо-мічного розвитку: неоліберальної та соціально-ринкової.

У неоліберальній моделі пріоритетною є регулююча функція подат-ків. Податки, істотно впливаючи на діяльність господарюючих суб'єктіві населення, виконують функцію структурного регулювання економіки,створюючи або знищуючи одні зв'язки та зміцнюючи інші.

У той же час соціально-ринкова модель робить значний наголос нафіскальній ролі податкових платежів. Звуження функцій податкової полі-тики до наповнення державного бюджету, на рівні науково-теоретичногоаналізу приводить до ігнорування істотної групи соціально-економічнихвідносин щодо того, як процедура наповнення бюджету впливає на еко-номічні процеси на макрорівні, а відповідно — і на мікрорівні. Тобто востаточному підсумку, нівелюється питання про те, чи забезпечує подат-кова система розвиток економіки, чи стимулює вона цей розвиток, абохоча б не перешкоджає йому.

Тому показники податкового тягаря значно нижчі в країнах з пере-важно неоліберальною моделлю. Соціально-ринкова модель припускаєбільші соціальні гарантії, а відповідно — більші витрати з адмініструван-ня і більші податки.

Порівняльна характеристика показників державних доходів і витрат,наведена в таблиці 4.1, свідчить про те, що частина країн Євросоюзу (на-приклад, Ірландія й Великобританія) відрізняються незначною часткоюдержавних витрат у валовому внутрішньому продукті(відповідно в 2003році — 32,5 й 42,6 відсотка), тоді як рівень державних витрат Німеччиний Франції як найбільш яскравих представників соціально — ринкової мо-делі становить, відповідно, 48,9 й 54,5 відсотка ВВП.

Таким чином, зближення національних податкових систем має по-двійну спрямованість. Для країн з неоліберальною моделлю кращим єзлиття податкових систем та їх адміністрування із загального центру, щодає можливість додаткового зниження витрат на адміністрування подат-ків, які стягуються, тоді як для країн із соціально — ринковою моделлюбільш перспективним є регулювання національних систем на наднаціо-нальному рівні, що дає можливість мінімізувати негативні наслідки уні-фікації податкових систем.

Таблиця 4.1

Показники державних фінансів деяких країнЄвропейського Союзу в 2003 році*

Країна

Частка у ВВП,%

 

Державнівитрати

Державнідоходи

Сальдобюджету

Фінляндія

50,6

52,7

2,1

Данія

56,1

57,3

1,2

Швеція

58,2

58,7

0,5

Іспанія

39,5

39,9

0,3

Бельгія

51,4

51,6

0,2

Ірландія

35,2

35,4

0,2

Люксембург

46,9

46,8

-0,1

Австрія

51,2

49,7

-1,4

Італія

48,9

46,4

-2,5

Португалія

47,9

45,0

-2,9

Греція

47,2

44,2

-3,0

Нідерланди

48,9

45,6

-3,2

Великобританія

42,6

39,3

-3,2

Німеччина

48,9

45,0

-3,9

Франція

54,5

50,4

-4,1

*джерело: www.worldbank.org

При цьому варто враховувати ефект конкуренції між країнами в по-даткових режимах. Така конкуренція підштовхує окремі країни до змен-шення податкового тягаря всередині країни. Для цього доводиться абоскорочувати державні витрати, що для країн з високим рівнем соціаль-них програм може бути дуже хворобливим, або збільшувати бюджетнийдефіцит, покриваючи його за рахунок емісії й збільшення державногоборгу (внутрішнього або зовнішнього).

Обираючи неоліберальну модель макроекономічного розвитку, новікраїни — члени Європейського Союзу використовують політику низькихподаткових ставок для залучення закордонних інвестицій і кваліфікованихфахівців. При цьому важливо, щоб національна податкова політика бу-дувалася на єдиних підходах до національного інвестора й інвестора-нерезидента, тому що в противному випадку можливий відтік національ-ного капіталу в низькоподаткові юрисдикції.

Крім того, варто врахувати, що використання податкової системи якінвестиційного ресурсу новими членами Євросоюзу створює додатковийтиск на фінансові системи країн-донорів Співтовариства, оскільки низь-кий рівень податкових надходжень не дає можливості новим членам Спів-товариства самостійно здійснювати економічні й соціальні перетворення.Таким чином, формується потреба в залученні прямих фінансових субси-дій із країн, де рівень оподатковування залишається досить високим.

На сформовану в межах країн Європейського Співтовариства подат-кову політику та податкове адміністрування, як складову механізму її ре-алізації, чинять вплив ряд явищ сучасної глобальної економіки, впливяких важко переоцінити. Оскільки Україна, як і деякі країни з перехід-ною економікою, як пріоритет зовнішньоекономічного розвитку обралаєвроінтеграцію, врахування цих явищ при формуванні податкової полі-тики країни повинно здійснюватися вже сьогодні. На нашу думку, сут-ність цих явищ зводиться до такого:

По-перше, частиною середовища глобальної економіки є торгівля че-рез глобальну всесвітню інформаційну мережу, що ускладнює роботу по-даткових органів, оскільки електронні трансакції легше приховати абофальсифікувати, а крім того, з розвитком торгівлі благами, що не існуютьу фізичній формі (музичними записами, освітніми послугами й т.д.), най-частіше буває складно встановити факт такої торгівлі з фізичної наявнос-ті магазину або фіскальну приналежність платника податків до конкрет-ної країни.

По-друге, значні труднощі у обрахуванні індивідуальних податківстворює використання в розрахунках електронних грошей, тому що їх-ній облік здійснюється на загальному рахунку, не розбитому на рахункикористувачів.

По-третє, для оптимізації оподаткування, зниження податкового тя-гаря та мінімізації податкових платежів широко використаються офшорнізони. Слід зазначити як можливість їхнього використання в податковомуплануванні шляхом застосування пільг, зафіксованих у місцевому й між-народному законодавстві, так і можливість застосування як засобу неза-конного ухилення від сплати податків і зборів та відмивання грошей.

По-четверте, істотний вплив на податкову політику країн Співтова-риства здійснює трансфертне ціноутворення та трансакції між підрозді-лами або філіями транснаціональних компаній. Оцінка в цих трансакці-ях інтелектуальної власності, витрат на наукові дослідження і технологіїможе істотно впливати на оподаткування прибутку цих компаній.

П'ятим фактором, що здійснює вплив на побудову податкової полі-тики, є відносно вільне переміщення робочої сили, що створює можли-вість для мінімізації оподаткування доходів усередині країни у випадкуроботи за кордоном. Використовуючи більш лояльні податкові системи,фізичні особи також мають можливість отримувати предмети розкоші таінші товари, що оподатковуються високими акцизами усередині країни,за кордоном. Це призводить до скорочення надходжень у національні бю-джети непрямих податків.

Ці явища глобальної економіки, накладаючись на міжнародну кон-куренцію податкових систем за більш вигідне розміщення капіталу, ве-дуть до істотного зменшення податкових надходжень у країнах з пере-хідною економікою, зорієнтованими на євроінтеграцію, яким необхіднов процесі реформування національних податкових систем ураховуватиїхню дію.

Податкова система, сформована в Україні, схожа до податкових сис-тем розвинутих європейських країн. Більшість податків, що застосову-ються у вітчизняній фінансовій системі, подібні до європейських. Од-нак, оскільки ця система сформувалася в умовах високих соціальнихзобов'язань держави, вона має переважно фіскальний характер, її ре-гулююча функція не зорієнтована на стале економічне зростання та несприяє зростанню економічної активності суб'єктів господарювання. Іс-нуюча система формування державних доходів віддзеркалює недоскона-лість та суперечності перехідної економіки.

Таким чином, у сучасній економічній практиці України простежуєть-ся поєднання двох сучасних моделей макроекономічного розвитку: нео-ліберальної та соціально-ринкової.

Євроінтеграційний курс України також вимагає суттєвого перегля-ду основ побудови податкової системи та податкового адміністрування —зокрема, оскільки зростає роль факторів та обставин економічного жит-тя, що мають міждержавний, транснаціональний характер і формують но-вий якісний стан економіки, який виражається поняттям «глобалізація».

Мобільність світового ринку капіталів та ринку праці формує ці-лий ряд нових явищ в національних економіках, що проявляється в но-вих формах конкурентної боротьби. Наряду з традиційною боротьбою закошти покупця з'являються такі продиктовані глобальними обставина-ми форми як боротьба за кошти інвестора, боротьба за висококваліфіко-вану робочу силу, тощо.

Реалізація цих нових форм конкурентної боротьби пов'язана з місцемі роллю держави, яка повинна створювати відповідне інституційне серед-овище для успішної боротьби за інвестиційні та трудові ресурси, застосо-вуючи заходи економічної політики.

На нашу думку, з інституціональної точки зору економіка Українина теперішньому етапі не є конкурентною, оскільки її податкова система,порівняно з податковими системами країн Євросоюзу відрізняється та-кою рисою, як переважання адміністрування над ринковим впливом наекономічні процеси. Враховуючи це, привабливість України як еконо-мічного простору для здійснення інвестицій, в порівнянні з більш лібе-ральними економіками країн Східної Європи є неконкурентною.

В той же час Урядом України та Державною податковою адміністра-цією здійснено ряд першочергових заходів, необхідних як для подальшо-го просування України в євроінтеграційному процесі, так і для створенняконкурентних засад вітчизняної податкової системи.

Так, зокрема в 2006 році Міністерством фінансів України розробле-но проект Концепції реформування податкової системи України, який28.11.2006 р. було розглянуто та підтримано на засіданні Урядового ко-мітету з питань економічної політики та схвалено Розпорядженням Кабі-нету Міністрів України від 19.02.2007 р. № 56-р.

Концепція реформування податкової системи передбачає комплек-сне вирішення питання реформування податкової системи, визначеннянапрямів розбудови податкового законодавства та шляхів його вдоско-налення з урахуванням норм європейського податкового законодавства,етапів реформування податкової системи.

Поряд з цим, Верховною Радою України прийнято Закон України від30.11.06 №398-V «Про внесення змін до деяких законодавчих актів Укра-їни з питань оподаткування».

Цим Законом встановлено диференційовані ставки акцизного зборуна дизельне паливо в залежності від вмісту масової частки сірки (понад0,2% — 45 євро, до 0,2% — 35 євро, не більше 0,035 — 30 євро та не більше0,005% — 20 євро за 1000 кг). Законом також передбачено встановленняКабінетом Міністрів України правил обліку, зберігання та реалізації ди-зельного палива залежно від вмісту масової частки сірки, що сприятименедопущенню створення схеми ухилення від оподаткування із застосу-ванням більш низької ставки акцизного збору.

Враховуючи викладене, положення статті 5 Директиви 2003/96/ЄЕС в частині застосування диференційованих ставок оподаткування заумови фіскального контролю та за умови, що вони не порушують міні-мальних рівнів оподаткування, у випадку, коли диференційовані ставкипов'язані з якістю продукту, враховано в законодавстві України з питаньсправляння акцизного збору.

Разом з цим, Державною податковою адміністрацією України про-водиться експертиза розроблених проектів нормативно-правових актівщодо відповідності їх основним положенням законодавства Європей-ського Союзу. Протягом 2006 року відповідно до Тимчасового регламен-ту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Мі-ністрів України від 05.06.00 № 915, підготовлено для надання Міністер-ству юстиції України 52 довідки про відповідність acquis communautaireрозроблених проектів нормативно-правових актів1.

Слід зазначити, що фінансова політика держави залишається супе-речливою за своєю суттю. Уряд вимушений вирішувати завдання, які мо-жуть бути не тільки сумісними, але і суперечливими за своєю направ-леністю (наприклад — боротьба з інфляцією та подолання безробіття).Кошти єдиного бюджету розподіляються і використовуються на забезпе-чення потреб різних галузей економіки та різних соціальних груп, що не-минуче призводить до потреби швидкого маневрування коштами та чер-говості у вирішенні тих чи інших соціально-економічних завдань.

Завдання реформування податкової системи перехідних економікускладнюється тим, що лібералізація економічних відносин, в кінцево-му рахунку, суперечить соціальній орієнтованості вітчизняного госпо-дарського механізму. На розумінні та всесторонньому врахуванні цієї су-перечності слід базувати наукові методи та принципи податкового регу-лювання та напрямки його реформування і розвитку в сучасних еконо-мічних умовах.

У зв'язку з цим виникає необхідність комплексного підходу до ре-формування податкового адміністрування, який, на нашу думку, пови-нен включати такі складові:

забезпечення стабільної правової бази функціонування податковоїсистеми, її кодифікація на базі Податкового кодексу та гармонізаціяз законодавством, що регулює господарські відносини (для Украї-ни, в першу чергу — Цивільним та Господарським Кодексами Укра-їни);

організаційні зміни, що полягають у чіткому визначенні місця та роліДержавної податкової служби, скорочення її чисельності з одночас-ним підвищенням ефективності функціонування, ліквідація нехарак-терних для податкового органу функцій (трактування податковогозаконодавства, слідчі дії);

зміни методів та принципів контролю за сплатою податків, зміна вза-ємовідносин податкового органу з платником податку;

узгодження ставок оподаткування з можливостями платників подат-ків;

За даними офіційного сайту ДПА України.

- галузеве і регіональне диференціювання ставок оподаткування з ме-тою узгодження різних груп економічних інтересів.

Побудова податкового адміністрування на підставі означених прин-ципів дасть можливість створити в країні принципово новий інвестицій-ний ресурс — податкову привабливість економіки. Цей ресурс буде вико-ристаний як внутрішнім інвестором — платником податків, так і сприя-тиме конкурентноздатності економіки України на ринку капіталів.

Питання для самоконтролю

Інтеграційні процеси в організації контрольно-аналітичної діяль-ності податкових органів.

Міжнародні правові засади організації податкової служби і подат-кова робота.

Вплив глобалізації на податкові системи країн з ринковою еконо-мікою.

РОЗДІЛ V.ПОДАТКОВА ПОЛІТИКАТА СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНЕ ЗРОСТАННЯ