3.6. Організація<a name=bookmark41> та інструменти міжбюджетних відносин : Фінансові системи зарубіжних країн : B-ko.com : Книги для студентів

3.6. Організація та інструменти міжбюджетних відносин

Сучасна практика організації внутрішніх міжурядовихфінансових відносин у розвинутих зарубіжних країнах базуєтьсяна основі двох основних теоретичних концепцій. Це концепціїбюджетного унітаризму та бюджетного федералізму. Другу щеіноді називають концепцією фінансового федералізму або фіска-льного федералізму. Крім цих основних концепцій, використову-ється і концепція бюджетної децентралізації. Останнім часомусе більшого поширення після прийняття Європейської хартіїпро місцеве самоврядування в Західній Європі набуває такожконцепція субсидарності.

Бюджетний федералізм — це форма організації внутрішніхміжурядових фінансових відносин, що має кілька ознак. По-перше, чітке розмежування витрат різних рівнів влади і наділен-ня цих владних рівнів фіскальними повноваженнями самостійноформувати власну прибуткову базу. По-друге, побудова внутрі-шніх міжурядових фінансових відносин на основі договірно-правових форм їхньої організації. По-третє, організація такихвідносин за активною роллю у визначенні їхньої моделі не тількицентральної влади, а й регіональної та місцевої через механізмїхніх консультацій та переговорів. Бюджетний федералізм якконцепція покладений в основу міжурядових фінансових відно-син у країнах з федеративним державним устроєм.

Кожна федеративна країна має індивідуальну, властиву тількиїй модель бюджетного федералізму, що сформувалася у певнихісторичних та політичних умовах.

Може бути виділено дві основні групи моделей бюджетногофедералізму — децентралізовані і кооперативні. Децентралізова-ні моделі бюджетного федералізму характеризуються значноюфіскальною автономією регіональної та місцевої влади, слабкіс-тю зв'язків між різними рівнями влади, порівняно обмеженимспівробітництвом. Для цих моделей характерною ознакою є те,що центральна влада фактично не займається проблемами фінан-сового вирівнювання, мало уваги звертає на фіскальні дисбалан-си в розвитку окремих територій. Таким чином, місцева владапри такій моделі може покладатися насамперед на власні сили.Подібна модель бюджетного федералізму характерна у першучергу для США.

Кооперативні моделі бюджетного федералізму, навпаки, ха-рактеризуються тісним співробітництвом різних рівнів влади, ак-тивною політикою центральної влади з подоланням фіскальнихдисбалансів на різних рівнях управління і фінансового вирівню-вання. При таких моделях бюджетного федералізму центральнавлада активно піклується про забезпечення єдиних стандартів су-спільних послуг у межах усієї території країни. Кооперативні мо-делі бюджетного федералізму характерні для більшості федера-тивних європейських держав, зокрема для ФРН, Австрії,Скандинавських країн.

Проблеми бюджетного федералізму активно дискутуються вЄвропі, що не в останню чергу пов'язано зі спробами застосуван-ня його принципів у країнах з унітарним державним устроєм.

Бюджетний унітаризм — це така форма внутрішніх між-урядових фінансових відносин, основні принципи організаціїяких визначаються центральною владою. Місцевій та регіона-льній владі при цьому, як правило, приділяється досить пасив-на роль. У рамках бюджетного унітаризму центральна владаздійснює активну політику забезпечення єдиних стандартів су-спільних послуг по всій території країни, вирівнює фіскальнідисбаланси.

Кожна унітарна держава сформувала індивідуальну, властивутільки їй модель внутрішніх міжурядових фінансових відносин.Характерною ознакою 1970—90-х рр. є розширення повноваженьмісцевих органів влади в більшості унітарних країн. Цей процесназваний децентралізацією. Децентралізація охопила і фінансо-во-бюджетну сферу і сферу міжурядових фінансових відносин.

У багатьох унітарних країнах у сфері внутрішніх міжурядовихфінансових відносин почали активно застосовувати окремі прин-ципи бюджетного федералізму. Це стосується розмежування міжрізними рівнями влади витрат і компетенції щодо здійснення їх.Центральною владою широко почав використовуватися механізмконсультацій з місцевою та регіональною владою через відповід-ні асоціації. Розширилася фіскальна автономія місцевої і регіона-льної влади.

Таким чином, економічна і фінансова децентралізація, ниніхарактерна для більшості зарубіжних унітарних країн, привела доформування нового змішаного типу внутрішніх міжурядових фі-нансових відносин, що поєднують у собі принципи як бюджетно-го унітаризму, так і бюджетного федералізму. Так, Велика Бри-танія та Японія — унітарні держави, відрізняються особливовисокою часткою участі нецентральної влади у фінансуванні со-ціальних витрат. Країни Північної Європи: Данія, Норвегія,Швеція, Фінляндія істотний ступінь автономності бюджетів різ-ного рівня поєднують з розвинутою системою їхнього співробіт-ництва.

Відносно субсидарності як концепції побудови міжурядовихфінансових відносин, то однозначного визначення її змісту несформовано. Кравченко В. І. окреслив основні принципи побудо-ви внутрішніх міжурядових фінансових відносин, що випливаютьз цієї концепції.

По-перше, влада більш вищого рівня, зокрема державна, можевтручатися у фінансові справи влади нижчого рівня лише в тіймірі, у якій остання продемонструвала і довела свою нездатністьвирішувати проблеми.

По-друге, термін субсидарність (субсидіум) означає допомога.Цей принцип означає обов'язок вищої (державної) влади надава-ти фінансову допомогу органам влади місцевого рівня. Причомутака допомога може сприяти фінансовій автономії місцевої владиі розширенню її повноважень, а не повному підпорядкуванню мі-сцевої влади центральній владі. Тобто державне втручання в дія-льність місцевих органів влади необхідне лише з певною метою.

По-третє, важливим є принцип розподілу повноважень міжрізними рівнями влади в усіх сферах, включно і фінансовій.В жодній країні всі повноваження (крім оборони і грошової полі-тики) не концентруються на одному рівні влади. Права й обов'я-зки у фінансовій сфері, відповідно до цього принципу, розподі-лені між різними рівнями. Отже, центральна влада, будуючи фі-нансові відносини з місцевою владою, зобов'язана рахуватися з їїфінансовими повноваженнями, вона не може їх вилучити у міс-цевої влади і привласнити собі.

По-четверте, принцип співробітництва (партнерства) різнихрівнів влади, що закріпився в конституційних і законодавчих ак-тах європейських країн. У Конституції ФРН знайшла відобра-ження ідея загального інтересу, який реалізується через угодифедерації і земель. Конституційна реформа 1974 р. в Австрії пе-редбачила можливість укладання угод між федерацією і землями,з одного боку, а також між самими землями, з другого. Ця рефо-рма означала перехід від «унітарного» федералізму до «коопера-тивного». Згідно із законодавством 1982—83 рр. проекти, які до-ручаються регіональній владі Франції, повинні розвиватися успівробітництві з округами і муніципалітетами. ЗаконодавствоФранції передбачає таку форму реалізації державної інвестицій-ної політики, як планові контракти. Планові контракти — це уго-ди між різними рівнями влади щодо загальних інвестицій. Прин-цип співробітництва різних рівнів влади не виключає конфлікт-них ситуацій між ними. У більшості західноєвропейських країнстворені правові механізми вирішення таких конфліктів. Місцевіоргани влади Австрії, Німеччини, Італії можуть оскаржити рі-шення, включаючи і фінансові, центральних і земельних властейв конституційних судах.

По-п'яте, принцип делегованого управління, коли частинасвоїх повноважень може бути делегована іншому рівню влади наоснові угоди. Таке взаємне делегування повноважень різних рів-нів влади у фінансовій сфері робить її фінансові взаємини доситьгнучкими, але разом з тим і складними.

Наступні основні інструменти міжбюджетних взаємин у тійабо іншій модифікації чи об'єднанні характерні майже для всіхрозвинутих зарубіжних країн:

— розподіл окремих видів податків між рівнями влади;

пайова участь різних рівнів влади в розподілі доходів відокремих видів податків;

використання різними рівнями влади загальної бази опода-тковування та участь у розподілі окремих податків на основі вла-сних ставок оподатковування;

система загальних і спеціальних трансфертів.

У федеративних зарубіжних країнах система міжбюджетнихвзаємин ґрунтується на розподілі податкових повноважень міжфедерацією і її суб'єктами на основі конституції та договору.У ФРН, наприклад, діє договірна форма податкового регулюван-ня — Малий податковий союз та Великий податковий союз.У Малий союз об'єднуються федерація і землі, у Великий — фе-дерація, землі і громади.

Децентралізація бюджетних та податкових повноважень спо-стерігається і в процесі організації міжбюджетних взаємин у ба-гатьох унітарних державах, наприклад в Італії, Португалії,Франції та ін.

Трансферти — це узагальнюючий термін, яким у зарубіжнихкраїнах називаються фінансові ресурси, що передаються з бю-джету центрального уряду в бюджети місцевого самоврядування,з бюджетів територіальних одиниць вищого адміністративногорівня в бюджети одиниць нижчого адміністративного рівня, а та-кож у зворотному напрямку.

За рахунок трансфертів у багатьох країнах формується домі-нуюча частина доходів місцевих органів влади. Так, у середині1990-х рр. за рахунок трансфертів на Мальті формувалося 98 %доходів муніципальних бюджетів, у Румунії — 79, Болгарії — 78,Великій Британії — 77, Латвії — 68, Словенії — 67, Угорщині —66, Нідерландах — 60 %. У цю групу входять як високорозвиненііндустріальні держави, так і країни Східної Європи, що належалидо колишньої соціалістичної системи. Є група європейськихкраїн, де трансферти відіграють відносно незначну роль.У Швейцарії за їх рахунок формується 18 % доходів муніципаль-них бюджетів, у Швеції — 19, Данії — 24, Франції — 26, Фін-ляндії і Сан-Марино — 31, на Кіпрі — 30, в Австрії — 35 %.У багатьох країнах цей показник не перевищує 50 %.

За допомогою трансфертів здійснюється фінансове вирівнюван-ня, фінансуються так звані агентські послуги (делеговані повнова-ження), забезпечуються послуги місцевої влади на рівні встановле-них центральною владою мінімальних соціальних стандартів.Трансферти дозволяють компенсувати втрати окремих громад черездодаткові витрати на послуги, якими користуються жителі інших те-риторіальних колективів. Є трансферти, які надаються центральнимурядом органам влади регіонального та місцевого рівня. Є такожтрансферти, які надаються місцевій владі регіональними урядами.

Після 11-ї конференції з питань місцевих урядів у Лісабоні 10-11 жовтня 1996 р. у звіті «Місцеві фінанси в державах-членах Ра-ди Європи» зроблена інша класифікація трансфертів. Трансфер-ти, поділені на групи: розподілені податки, гранти, субвенції,субсидії. Гранти поділяються на дві групи: специфічні гранти(субвенції) і генеральні гранти. Специфічні гранти мають цільо-вий характер. Генеральні гранти не обумовлюються конкретноюметою їх витрат. Ще одну групу субсидій названо дискреційни-ми. Це субсидії, які розподіляються на розсуд уряду відповіднодо різних обставин, але без єдиних критеріїв.

У сучасних умовах у багатьох країнах спостерігається тенден-ція спрощення системи трансфертів, зменшення чисельності їхніхвидів. В окремих країнах системи трансфертів були громіздкими,їх чисельність досягала 100—400 видів. Йде процес заміщенняспеціальних трансфертів загальними, тобто не обумовленимиконкретною метою. Це стало вимогою Європейської хартії промісцеве самоврядування. Наприклад, у Франції в 1979 р. впрова-джена глобальна дотація функціонування, у 1985 р. — глобальнадотація на устаткування комун і об'єднань комун, глобальна до-тація на устаткування департаментам. Впроваджено загальну де-централізаційну дотацію, субсидію на компенсацію ПДВ. Разом зтим і дотепер зберігається значна кількість спеціальних трансфе-ртів: дотація на професійну підготовку і навчання, дотація нашкільне оснащення, департаментська дотація на устаткуванняколеджів та ін.