11.5. Бюджетний процеста державний фінансовий контроль

В бюджетному процесі Європейського Союзу берутьучасть Комісія ЄС, Рада міністрів і Парламент ЄС, утворюючі всукупності так званий бюджетний орган, а також Рахункова па-лата, яка здійснює бюджетний контроль.

Процес розробки та прийняття бюджету починається 1 верес-ня і закінчується 31 грудня наступного року, тобто попередньогоза бюджетний рік. На практиці органи мають в розпорядженнібільш довші терміни, оскільки починаючи з 1977 р. застосовуєть-ся так званий прагматичний план, узгоджений між трьома учас-никами бюджетного органу ЄС.

Розробка та затвердження бюджетного плану

Бюджетний процес починається з представлення мініс-терствами та установами ЄС кошторисів їх фінансових потреб,тобто видатків та надходжень, як правило, до середини лютого вКЄС. Комісія оброблює їх, при необхідності коректує з ураху-ванням актуальних показників ВВП, середніх показників змінибюджетних планів держав—членів, рівня цін та складає попере-дній проект бюджетного плану.

Рада і Парламент до 1 травня приймають рішення про прийн-яття пропозицій Комісії, при цьому діють розпорядження про не-обхідну більшість голосів. Після рішення бюджетного органу по-чинається власне бюджетний процес: КЄС затверджує проектпопереднього плану і публікує огляд його основних показників,вона вправі внести послідуючі поправки в попередній проект, на-правивши бюджетному органу відповідні листи.

Затвердження проекту бюджетногоплану Радою

Попередній проект бюджету с супровідними матеріа-лами (коментарі та ін.) повинен бути представлений Раді та Пар-ламенту не пізніше 1 вересня, а по прагматичному календарю —до 15 червня. Одночасно з слуханням в Раді проводиться проце-дура консультацій с делегацією Парламенту, Комітетом регіонів,

Комітетом з економічних та соціальних питань. По закінченніконсультацій Рада до 31 липня кваліфікованою більшістю голосівприймає рішення про затвердження проекту бюджетного плану.

Перше читання в Парламенті

В першій половині вересня прийнятий Радою проектбюджету подається в Парламент для розгляду в першому читан-ні. Бюджет може бути остаточно затверджений вже в першомучитанні, якщо Парламент схвалить його протягом 45 днів, тобто вцей термін не внесе поправки в поданий проект. Оскільки нормивторинного європейського права не можуть змінити первиннеправо, даний термін починається з кінцевої, а не фактичної датипредставлення проекту, тобто з 5 жовтня, навіть якщо проект бувподаний раніше. В історії ЄС лише один раз був випадок затвер-дження плану бюджету на основі бездіяльності Парламенту, колив 1987 р. Парламент відмовився від якого-небудь співробітництваз Радою в процесі прийняття додаткового бюджету, виразившитим самим негативне ставлення до представленого плану.

Частіше Парламент в повній мірі використовує представленнійому повноваження. Пропозиції про внесення поправок в проектвносяться Комітетом по бюджету по узгодженню з іншими комі-тетами КЄС. Рішення про зміну величини обов'язкових видатківприймаються абсолютною більшістю голосів, які приймалиучасть в голосуванні, необов'язкових видатків — абсолютною бі-льшістю голосів загального складу Парламенту.

Друге читання в Раді

Проект бюджету із змінами направляється до кінцяжовтня Раді. Друге читання по проекту бюджету в Раді відбува-ється в порядку аналогічно застосованому в першому читанню.Проводяться консультації з делегацією Парламенту та іншимикомітетами Комісії при необхідності з тим щоб виробити загаль-ну позицію. Проект є остаточно прийнятий, якщо протягом 15днів після отримання проекту Рада кваліфікованою більшістюголосів не відхилить поправки Парламенту чи не внесе в них змі-ни; в останньому випадку Рада одночасно вирішує питання прозбереження колишнього показника величини видатків або уста-новлення нового.

В зв'язку з особливостями розподілу повноважень між двохгілок бюджетного органу і для стримування росту бюджетнихвитрат по показнику обов'язкових видатків діють особливі пра-вила. Для прийняття поправок Парламенту, які ведуть до загаль-ного росту видатків, Рада повинна затвердити їх кваліфікованоюбільшістю; в противному випадку вони вважаються відхилени-ми. Поправки, які не ведуть до росту обов'язкових видатків, непотребують затвердження Ради; кваліфікована більшість повиннабути навпаки, для їх відхилення. Прийняте Радою в другому чи-танні рішення про величину обов'язкових видатків є остаточнимі може бути відхилено Парламентом тільки за допомогою відхи-лення проекту бюджету в цілому.

Друге читання в Парламенті, затвердження бю-джетного плану

Якщо проект бюджетного плану не буде остаточно за-тверджений Радою в другому читанні, він знову представляєтьсяПарламенту, який на пленарному засіданні в середині грудняпроводить друге читання. Оскільки Парламент вже не має змогивнести зміни в план обов'язкових видатків, значення цього етапуобмежується прийняттям або відхиленням пропозиції Ради від-носно плану необов'язкових видатків, що потребує простої біль-шості складу Парламенту та кваліфікованої більшості в 3/5 пода-них голосів. Таким чином відбувається остаточне прийняттябюджету.

На практиці, незважаючи на складний і тривалий процес узго-дження, доопрацювання проекту та додаткові погоджувальні про-цедури, впроваджені за міжінституціональною угодою 1988 р., усірозбіжності між органами ЄС по бюджетному плану до кінця усу-нути не вдається. Тому прийняття бюджету Парламентом в друго-му читанні відбувається лише після досягнення компромісу на до-даткових переговорах «трійки» бюджетного органу.

Затвердження бюджету

Процес прийняття бюджетного проекту закінчуєтьсяйого затвердженням головою Парламенту. При цьому голова дієяк представник обох частин бюджетного органу, оскільки затвер-дження бюджету можливо тільки після досягнення згоди Ради та

Парламенту. С затвердженням бюджету виникають зобов'язанняміж державами-членами та ЄС: держави повинні представитиКЄС відповідні грошові кошти з тим, щоб дати їй змогу почативиконання бюджету. Цьому зобов'язанню відповідає право вимо-ги уплати внесків, яке є у Союзу відносно держав—членів.

Наслідки не затвердження бюджету

Парламент як частина бюджетного органу ЄС має пра-во відхилити проект бюджет при наявності суттєвих підстав. Пи-тання про відхилення плану бюджету вирішується Парламентомна власний розсуд більшістю складом Парламенту та більшістю в3/5 поданих голосів. Одночасно Парламент може поставити ви-могу представити новий проект бюджетного плану. До теперіш-нього часу Парламент лише три рази використовував це право, асаме по відношенню до проектів бюджету 1974 та 1984 рр., а та-кож коригувального та додаткового бюджету 1982 р.

Як правило, процес повертається на стадію попередню відхи-ленню проекту бюджету Парламентом в другому читанні. На ко-ристь такого рішення свідчить і особлива терміновість затвер-дження бюджету через близький початок нового бюджетногороку. Таким чином, Рада проводить друге читання, затверджує зобліком поправок узгоджувальної Комісії новий проект та напра-вляє його в Парламент.

Якщо до початку нового бюджетного року новий план ще неприйнятий, то для забезпечення продовження фінансування дія-льності ЄС вводиться система тимчасового керування бюдже-том, заснована на принципах 1/12 частини видатків попередньо-го бюджетного року та подвійного обмеження видатків. Тимча-сове керування установлюється як при відхиленні бюджету, так іпри іншій затримці процедури його прийняття.

Основна ідея правила 1/12 частини видатків попередньогобюджетного року в тому, що в умовах відсутності нового бюдже-ту учасники бюджетних правовідносин керуються бюджетом, щовтратив силу і набув характер надзвичайного бюджету. В поточ-ному фінансовому році дозволяється щомісяця витрачати до 1/12частини коштів бюджету попереднього періоду. Це розпоря-дження поширюється як на суму сукупних видатків, так і на кож-ну окрему позицію, тобто перерозподіл коштів між окремимистаттями видатків в умовах тимчасового керування бюджетом, позагальному правилу, не допускається.

Принцип подвійного обмеження полягає в тому, що видаткинадзвичайного бюджету обмежені твердженнями не тільки попе-реднього, але й наступного бюджетного плану. В тих випадках,коли проект бюджету, який знаходиться в процесі розробки таприйняття передбачає менші порівняно з колишнім роком видат-ки, в надзвичайному бюджеті приймається до виконання 1/12 ча-стина таких менших видатків. Таким чином, при тимчасовомууправлінні застосовується два бюджетних плани, ні один з якихформально не має сили. Ці плани виступають не як діючі норма-тивні акти, а як джерело даних про величину гранично допусти-мих видатків, які проектуються на надзвичайний бюджет. Змінапоказників видатків тимчасового бюджету в бік збільшення по-над меж 1/12 частини потребує спеціального рішення Ради, а як-що таке збільшення торкається необов'язкових видатків — Пар-ламенту.

Після укладання міжінституціональної угоди в 1988 р. нормиДоговору, які регулюють тимчасове бюджетне управління, напрактиці не застосовувалися. Органам ЄС вдавалося своєчасно допочатку нового року розв'язати розбіжності та своєчасно прийн-яти новий бюджет.

Внесення змін та доповнень в бюджет

При виникненні надзвичайних та непередбачених об-ставин Комісія ЄС може прийняти рішення про необхідність змі-ни прийнятого бюджетного плану та розробити попередній про-ект коригувального та/або додаткового плану.

Коригувальним є бюджет в якому загальна величина видатківзгідно з планом поточного року є незмінною або знижена. Додат-ковий бюджет, навпаки, передбачає підвищення сукупних видат-ків або містить нові статті видатків без загального збільшеннявидаткової частини. На практиці складається єдиний коригуваль-ний та додатковий бюджет, який приймається в тому ж порядку,що і щорічний бюджет.

Міжінституціональна угода ЄС 1988 р. внесла важливу попра-вку, яка стосується додаткового бюджету. Оскільки потреба в до-датковому бюджеті виникає тільки коли виділені в регулярномубюджеті кошти виявляються майже вичерпаними, у Комісії, яказв'язана контрольними цифрами перспективного фінансовогоплану, залишається мало можливостей для маневру. Тому ще доскладання попереднього плану додаткового бюджету Комісія по-винна ініціювати перегляд перспективного фінансового плану, нанових показниках якого буде засновуватися додатковий бюджет.

Незважаючи на те, що внесення в бюджет змін та доповненьрозглядається як надзвичайна міра, вона має місце майже коженрік. Особливо велике значення набула практика прийняття дода-ткових та коригувальних бюджетів в зв'язку з ростом видатків наекономічну допомогу країнам Східної Європи, СНД, республікколишньої Югославії та Турції. На 2004 р. такі бюджети булиприйняті в зв'язку з розширенням самого Європейського Союзу.

Виконання бюджету

Комісія ЄС здійснює виконання бюджету в рамках ви-значених в плані бюджету фінансових коштів згідно з принципа-ми ефективності та економності. При цьому допускається пере-розподіл на розсуд КЄС коштів між окремими розділами тапозиціями плану. Іншим інститутам ЄС: Раді, Парламенту, Суду,Рахунковій палаті, Комітету з економічних та соціальних питаньта ін. доручено виконання їх власних бюджетних планів; повно-важення КЄС на них не розташовуються.

Комісія як юридична особа несе відповідальність за виконан-ня бюджетного плану, на практиці вона доручає виконання від-повідних функцій окремим особам. При цьому проводиться роз-межування функцій та повноважень між розпорядником, вико-навцем та контролером.

Оскільки Комісія не має повноважень стягувати кошти безпо-середньо у платників, то з прийняттям бюджету у кожної державівиникає зобов'язання представляти в розпорядження КЄС відпо-відні суми для фінансування бюджету. Частина традиційних вла-сних коштів (раніше 10 %, після розширення ЄС менше в 2-3 ра-зи) залишається в розпорядженні держав, що їх зібрали яккомпенсація понесених адміністративних видатків. Касове вико-нання бюджету ЄС як в частині збору податкових та інших поді-бних платежів, так і в витрачанні коштів в значній мірі здійсню-ється органами управління держав—членів. Крім цього, саме надержавах лежить головна відповідальність за запобігання та при-пинення протиправних дій, спрямованих проти фінансових інте-ресів Європейського Союзу.

Комісія кожний квартал представляє Парламенту та Раді по-точні звіти, а по закінченні бюджетного року — звіт про вико-нання бюджетного плану з додатком аналізу виконання бюджетута реєстру майна і боргових зобов'язань ЄС. Звіт та додатки по-даються в Парламент, Раду та Рахункову палату не пізніше 1 тра-вня наступного року.

В Європейському Союзі за часом здійснення розрізняєтьсяпопередній, теперішній та наступний контроль, за складом орга-нів, які втілюють його — внутрішній та зовнішній контроль сфо-рмований в триступінчасту систему бюджетного контролю.Вона включає в себе внутрішній контроль окремих органів ЄС тазовнішній контроль, який здійснюється Рахунковою палатою, атакож Парламентом та Радою. Обидва види зовнішнього контро-лю взаємозалежні і доповнюють один одного, оскільки щорічніта спеціальні звіти Рахункової палати чинять сильний вплив нарішення Парламенту в розрахунковій сфері.

Внутрішній контроль здійснюється фінансовими контролера-ми, які слідкують за усіма діями по виконанню бюджету. Згідно зст. 20 «Положення про бюджет» в кожному інституті ЄС назна-чається незалежний фінансовий контролер, якому при виконанніїм своїх зобов'язань надає сприяння підлеглий йому контролерабо група контролерів. Основні завдання контролера складаютьсяв забезпеченні попереднього та поточного контролю фінансовоїдіяльності відповідного органу, в т. ч. розподілу та класифікаціїкоштів, які витрачаються, обчислення та стягування доходів бю-джету. Видання розпоряджень або здійснення заходів, які маютьфінансові наслідки, потребують згідно з нормою ст. 28 «Поло-ження про бюджет» візу контролера, яка підтверджує відповід-ність даного рішення бюджетним нормам, його економічну доці-льність, а також факт асигнування коштів для його виконання.Наявність візи є умовою дійсності рішень по виконанню бюдже-тного плану.

Зовнішній контроль, який здійснює Рахункова палата протя-гом бюджетного року включає камеральні, а при необхідностівиїзні перевірки за місцем находження інститутів та органів ЄС вокремих країнах. В останньому випадку до перевірки залучають-ся національні рахункові палати або аналогічні органи. Звіт Ра-хункової палати ЄС є основним документом на завершальномубюджетного процесу: на його підставі Парламент затверджує звітКЄС про виконання бюджету.

Зовнішній контроль в бюджетній сфері, який здійснюютьПарламент та Рада носить політичний характер. В рамках пото-чного контролю Комітет по бюджету Парламенту розглядаєквартальні звіти Комісії ЄС про виконання бюджету. Основнимзавданням Парламенту є затвердження звіту про виконання бю-джету минулого року. Цей акт Парламенту звільняє КЄС відвідповідних обов'язків та завершує бюджетний процес в Євро-пейському Союзі.