14.2. Перехід від відкриття асигнувань до погашення зобов'язань розпорядників (одержувачів) коштів державного бюджету : Державне казначейство України : B-ko.com : Книги для студентів

14.2. Перехід від відкриття асигнувань до погашення зобов'язань розпорядників (одержувачів) коштів державного бюджету

 

Важливим напрямком технологічного розвитку ДКУ є поступовий перехід до сучасних процедур здійснення операцій з бюджетними коштами, у тому числі у сфері видатків.

Сьогодні основні процедури обслуговування державного бюджету за видатками, у тій чи іншій мірі, передбачають режим „ручного” управління видатками. З таким явищем можна було миритись на початкових етапах становлення і функціонування Державного казначейства України, коли недостатні функціональні можливості казначейської системи, з одного боку, наштовхувались на неякісно підготовлені, незбалансовані бюджети, з іншого боку. Ручне управління було необхідним, вважалося тимчасовим вимушеним засобом, але, на жаль, збереглося і до нині.

В основі обслуговування видатків методом відкриття асигнувань, за яким побудована відповідна бухгалтерська модель та програмно-технічний комплекс Казначейства, лежать „Пропозиції на відкриття асигнувань загального фонду державного бюджету”, надалі Пропозиції, які щодекадно готуються ДКУ і затверджуються Міністерством фінансів України. При підготовці Пропозицій оцінюється потреба в асигнуваннях та аналізуються можливості державного бюджету. В Пропозиціях зазначається обсяг асигнувань, підкріплених ресурсами Єдиного казначейського рахунку, тобто проводиться лімітування видатків всередині помісячного розпису, що робить Пропозиції оперативним інструментом управління ресурсами ЄКР.

Запровадження вищезазначеного методу привело до того, що поряд із бюджетними асигнуваннями, визначеними розписом державного бюджету і затвердженими у кошторисах, появився ще один потік асигнувань, який фактично формується вручну і за умови виконання державного бюджету у повному обсязі є тотожним розпису. Така модель є громіздкою і непрозорою саме через притаманне їй ручне управління.

Організований і діючий в органах ДКУ облік зобов'язань розпорядників та одержувачів коштів разом із запровадженням програмно-технічних комплексів АС „КАЗНА-центр” і АС „КАЗНА-видатки”, створили можливість переходу до нових методів здійснення видатків та управління ЄКР через контроль зобов'язань.

Експериментальне запровадження цих методів здійснюється сьогодні у реальному режимі за видатками на утримання органів ДКУ. Пропозиції за захищеними видатками на утримання органів ДКУ, при цьому, не складаються, вони здійснюються шляхом погашення зареєстрованих фінансових зобов'язань. На інші видатки асигнування відкриваються через складання Пропозицій, проте розподіл відкритих асигнувань за підвідомчими установами у розрізі територій головний розпорядник подає виключно на суму зареєстрованих фінансових зобов'язань.

Експеримент передбачає і проводиться в умовах децентралізованого здійснення видатків, коли все починається з реєстрації зобов'язань на місцях, а не із складання Пропозицій в центрі. Управління асигнуваннями з боку головного розпорядника бюджетних коштів може здійснюватися, при цьому, лише шляхом внесення змін до показників зведених кошторисів та планів асигнувань.

Державне казначейство на відміну від багатьох розпорядників бюджетних коштів має лише три бюджетні програми, просту та нерозгалужену мережу, яка відповідає адміністративно-територіальному устрою держави. Для цілей експерименту інформація про неоплачені фінансові зобов'язання по мережі та територіях збиралась чотири рази на місяць шляхом передачі файлів з рівня на рівень, а планово-фінансове управління ДКУ отримало прямий доступ до бази даних „КАЗНА-центр”. Сумарна кількість рядків транспортних файлів, які надходять від УДК не перевищує 430 (максимальна їх кількість за умови реєстрації фінансових зобов'язань відповідно до територіального розпису по системі Держказначейства може скласти близько 480 ).

Поширення експерименту за всіма головними розпорядниками призведе до збільшення транспортних файлів у сотні разів. Так, за даними позабалансового обліку показників розпису асигнувань загального фонду Державного бюджету кількість рядків (одержувач, КПКВ, КЕКВ) за окремими головними розпорядниками становить: Міністерство аграрної політики України - 7833, Міністерство освіти і науки України - 4174, Міністерство охорони здоров'я України - 4541.

Таким чином, внаслідок експерименту з'ясувалося, що повномасштабний перехід від відкриття асигнувань до погашення зобов'язань вимагає створення трансакційної інформаційної системи, яка повинна забезпечити у режимі реального часу для центрального рівня інформацію щодо проведення операцій на всіх рівнях системи та доступ до неї головним розпорядникам коштів.

Створення та запровадження трансакційної системи здійснюватиметься протягом 2006 - 2008 років в рамках реалізації „Проекту модернізації державних фінансів”, проте уже сьогодні запроваджується проміжна модель переходу від відкриття асигнувань до погашення зобов'язань (наказ ДКУ від 27.07.07 р. № 33).

Варто зауважити, що Порядок обслуговування Державного бюджету за видатками (наказ ДКУ від 25.05.04 р. № 89), передбачаючи облік відкритих асигнувань та підкріплення коштами реєстраційних рахунків розпорядників(одержувачів) коштів для проведення погашення зобов'язань, а також зарахування коштів на реєстраційні рахунки розпорядників(одержувачів) коштів з одночасним запозиченням коштів з ЄКР в момент погашення відповідного фінансового зобов'язання розпорядника (одержувача) коштів, фактично започаткував формування нормативної бази для нової моделі обслуговування видатків шляхом погашення зобов’язань.

Таким чином, наявність організаційних, методологічних та інформаційно-технічних передумов, інструктивної бази і відповідного програмного комплексу дозволило ДКУ вже у в 2006 році розпочати реалізацію проміжної моделі за всіма головними розпорядниками бюджетних коштів.

У цій моделі не складаються Пропозиції за захищеними видатками, які залишаються тільки за „іншими” статтями видатків. Суми асигнувань та затверджених Пропозицій відображаються на рахунках позабалансового обліку в ДКУ і його територіальних органах. Бюджетні установи беруть зобов'язання в межах кошторисних призначень і, відповідно, видатки Державного бюджету здійснюються шляхом погашення зобов'язань за захищеними видатками відповідно до показників помісячного розпису, за іншими - відповідно до Пропозицій.

Модель дозволяє розмежувати інформаційний та грошовий потоки на всіх рівнях ДКУ. Єдиний казначейський рахунок акумулює всі бюджетні кошти, з яких здійснюються запозичення для покриття тимчасових касових розривів, надання середньострокових та короткотермінових позичок місцевим бюджетам та Пенсійному фонду.

Бухгалтерський облік відкритих асигнувань сьогодні здійснюється тільки на центральному рівні ДКУ на позабалансових рахунках, а реєстри, якими головні розпорядники спрямовують на території відкриті асигнування на рівні територіальних УДК відображаються на „грошових” рахунках. Середньоденний обсяг залишків таких „грошей” на рахунках бюджетних установ та одержувачів коштів становив у 2006 році близько 2,0 млрд. гривень, що створювало ілюзію неефективного управління ресурсами ЄКР, з одного боку, та розпорошення бюджетних коштів на рахунках розпорядників та одержувачів, з іншого боку, і служило підставою для критики Державного казначейства.

Іншими перевагами цієї моделі є відображення грошових операції по рахунку в момент оплати рахунків(погашення зобов'язань), що робить нульовими залишки коштів на рахунках бюджетних установ, істотне зниження рівня регламентації процедур обслуговування видатків та збереження інструменту лімітування „інших” видатків через механізм пропозицій на випадок погіршення ресурсного забезпечення ЄКР.

Недоліками проміжної моделі можна вважати високу динамічність інформаційної бази, яка створюється шляхом передачі інформації з одного рівня на другий, як і те, що внесення змін у розпис асигнувань можливе тільки в наступних

місяцях, оскільки у поточному місяці відсутня можливість надання інформації головним розпорядникам коштів, достатньої для прийняття рішень щодо перерозподілу асигнувань за захищеними видатками.

Протягом січня-квітня 2006 року головні розпорядники коштів 644 рази вносили зміни у показники розпису (з них: 218 - до річного та 426 - до помісячного розпису), при цьому на коригування показників поточного місяця припадало майже 80% змін до помісячного розпису.

Після погодження з Міністерством фінансів питання внесення змін до показників розпису, головні розпорядники бюджетних коштів вносять відповідні зміни до зведених показників кошторисів та планів асигнувань в розрізі територій, а також проводять такі зміни без уточнення показників розпису у межах наявного залишку.

Тільки за перший квартал 2006 року головні розпорядники коштів 1397 разів вносили зміни до показників територіальних кошторисів, що у свою чергу вимагало від розпорядників нижчого рівня проводити відповідні коригування по своїй мережі. Переважна більшість таких коригувань, знову ж таки, торкалась показників поточного місяця. Подібна практика свідчить про недостатній рівень організації планової роботи у розпорядників коштів, що ускладнює процедури взяття зобов'язань розпорядниками та здійснення платежів в органах Державного казначейства.

Запровадження нової системи погашення зобов’язань розпорядників (одержувачів) коштів Державного бюджету, окрім вищезазначених переваг, практично зробить неможливим внесення змін до показників розпису у поточному місяці, що дисциплінуватиме розпорядників бюджетних коштів, змушуватиме їх краще формувати свої плани та зосереджуватися на вирішення перспективних завдань.

1 серпня 2006 року всі залишки коштів за реєстраційними та спеціальними реєстраційними рахунками розпорядників коштів були списані в автоматизованому режимі. Починаючи з 2 серпня 2006 року проведення видатків при наявності відкритих асигнувань і зареєстрованих фінансових та юридичних зобов’язань здійснюється розпорядниками коштів платіжними дорученнями на погашення зобов’язань. Операції на погашення зобов’язань здійснюються з рахунків 3521 „Реєстраційні рахунки розпорядників за коштами загального фонду Державного бюджету” та 3522 „Реєстраційні рахунки розпорядників за коштами спеціального фонду Державного бюджету”. Про проведення операцій засвідчує виписка з цих рахунків, яка надається розпорядникам, за якою здійснюються відповідні записи у обліку останніх.