1.2. Банківська система виконання бюджетів

 

Банківська система виконання бюджету у колишньому СРСР започаткована Декретом Ради народних комісарів від 4 травня 1919 року. Декретом було скасовано Департамент державного казначейства, а в складі Народного банку РРФСР утворено кошторисний підрозділ з обслуговування вищих і центральних установ держави. В умовах командної економіки виконання Центробанком функцій казначейства було і доцільним, і ефективним .

В Україні банківська система виконання державного бюджету діяла до середини 1993 року і була достатньо ефективною в умовах централізованої економіки та однорівневої банківської системи. При цьому мали місце дві схеми виконання бюджету: видатки місцевих бюджетів здійснювалися у межах їх реальних доходів, а виконання державного бюджету - шляхом авансування витрат на кредитній основі.

Доходи державного бюджету протягом року акумулювалися на банківських рахунках. Ці ж банки вели і видаткові рахунки бюджетних установ і за бюджетними дорученнями Мінфіну оплачували їхні витрати. У кінці року дохідні й видаткові бюджетні рахунки закривалися і Національний банк України (НБУ) визначав суму допущеної емісії, на яку оформлялася заборгованість Мінфіну Національному банку. Інформація банківських установ про виконання держбюджету була єдиним джерелом даних для складання відповідної звітності.

Банківська система виконання державного бюджету в умовах централізованої планової економіки забезпечувала ефективну співпрацю Міністерства фінансів, державних банків та галузевих міністерств і відомств на різних рівнях державного управління. Платники податків, банки, НБУ, Міністерство фінансів (Мінфін) були основними суб’єктами цієї системи. У багатьох країнах (Швеція, США, Німеччина та інших) і сьогодні через банківську систему здійснюється касове виконання бюджету, тобто банки виконують функцію касира держави. Крім цього, банки забезпечували облік доходів і видатків бюджетів, відкриття і ведення рахунків розпорядників коштів, міжбюджетний перерозподіл коштів, ведення обліку і звітності.

Проголошення у 1991 році незалежності України змусило терміново реформувати і фінансово-кредитну систему країни. Протягом декількох років країна перебувала у правовому вакуумі: союзні закони перестали діяти, а нові закони існували лише у вигляді законопроектів. Значно лібералізував роботу банків прийнятий у 1991 році Закон України “Про банки і банківську діяльність”. Демократичні перетворення в країні привели до створення значної кількості нових комерційних банків, які агресивно і успішно боролися з державними банками за бюджетні кошти. Сам НБУ став державною, але незалежною від Кабінету міністрів інституцією.

Існуюча система касового виконання державного бюджету була розрахована на єдиний банк і не відповідала дворівневій побудові банківської системи, яка почала формуватися в Україні наприкінці 80-х років. Дворівнева система передбачала, з одного боку, відповідальність Центрального банку за розмір емісії, а з іншого – економічну самостійність комерційних банків.

Посилення незалежності НБУ від Уряду протягом 1993 року, з одного боку, та реалізація принципу самостійності бюджетів усіх рівнів, з іншого, ускладнили касове виконання державного бюджету банківською системою і зробили неможливим виконання державного бюджету органами Міністерства фінасів України. Все це відбувалося на фоні різкого погіршення стану державних фінансів (хронічний дефіцит держбюджету). Прямі позики НБУ на покриття бюджетного дефіциту на кінець 1993 року склали 95% усієї кредитної емісії. При цьому збереглися раніше напрацьовані механізми фінансування: НБУ виділяв кошти на здійснення запланованих витрат незалежно від фактично мобілізованих коштів до державного бюджету, а для Мінфіну найважливішим залишалося отримати право на фінансування витрат. Таке право наставало після прийняття державного бюджету Верховною Радою України.

Виконуючи вимоги Указу Президента України „Про порядок виконання Державного бюджету України”(18.06.93 р.) НБУ за згодою Мінфіну запровадив з 1 липня 1993 року єдину схему касового виконання бюджету. Фінансування витрат почало здійснюватися в межах ре¬альних доходів державного бюджету та кредитів НБУ наданих Мінфіну.

Надходження до державного бюджету накопичувалися на централізованому рахунку Мінфіну, відкритому в НБУ за балансовим рахунком № 100 «Кошти Державного бюджету України». Такі рахунки відкривалися фінансовим органам в установах комерційних банків. Останні щоденно перераховували суми надходжень до обласних управлінь НБУ на транзитний балансовий рахунок № 100 і далі ці кошти щоденно перераховувалися на ба¬лансовий рахунок № 100, відкритий Мінфіну України.

Фінансування витрат державного бюджету здійснювалося Мінфіном в межах асигнувань, передбачених у бюджеті відповідних міністерств(відомств) і залишку коштів на балансовому рахунку Мінфіну №124 „Видатки Державного бюджету України”. За платіжними дорученнями і виписками із рахунку № 124 Мінфін здійснював облік перерахованих коштів(витрат) за підрозділами бюджетної класифікації.

Платіжні доручення, за якими Мінфін здійснював перерахування коштів державного бюджету на поточні рахунки міністерств(відомств), складалися останніми на підставі поквартального розподілу асигнувань і звітних даних про їх освоєння. Виділені бюджетні кошти підлягали перерозподілу між підвідомчими структурами протягом двох днів.

Постійний рух бюджетних коштів знизу-вверх при акумулювання надходжень до державного бюджету (банківські установи – уповноважений банк – регіональне управління НБУ-ОПЕРУ НБУ) та зверху-вниз – при фінансуванні видатків істотно знижував ефективність всієї системи касового виконання держбюджету. Мобілізовані на певній території кошти не могли бути безпосередньо використані для фінансування витрат держбюджету, на цій же території. Велика кількість, крім цього, бюджетних та позабюджетних рахунків привело до втрати контролю за використанням бюджетних коштів та оперативне управління ними. Появилася можливість затримки бюджетних коштів при проходженні окремих ланок, кошти розпорошувалися на рахунках міністерств і відомств тощо.

Банки активно використовували бюджетні кошти у власних цілях, затримували платежі, з запізненням подавали звітність. Міністерство фінансів не володіло достовірною інформацією про надходження до державного бюджету і практично втратило контроль за видатками. Все це привело до ослаблення процесу касового виконання бюджету, розпорошення бюджетних коштів на багатьох рахунках у різних комерційних банках і, у кінцевому підсумку, до некерованості процесами виконання бюджету як за доходами, так і за видатками.

На відміну від банківської, казначейська система, з одного боку, акумулює всі бюджетні кошти на єдиному рахунку Казначейства у Центробанку, з іншого боку, з цього ж рахунку здійснює всі державні видатки, що суттєво прискорює фінансування розпорядників коштів.

Таким чином, у середині 90-х років виникли об’єктивні передумови для появи окремого органу виконавчої влади, який забезпечив би прозорість процедур виконання державного бюджету, ефективне управління бюджетними коштами, контроль за використанням бюджетних коштів і достовірну інформацію про їх рух. Таким органом стало Державне казначейство України, утворене згідно з Указом Президента України №335 від 31 квітня 1995 року, яке вже у липні цього ж року отримало Положення про свою діяльність, затверджене Кабінетом Міністрів України.