РОЗДІЛ 3. ПРАВОВІ ВЗАЄМОВІДНОСИНИ УЧАСНИКІВ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ

магниевый скраб beletage

 

3.1. Державне казначейство України та інституційні засади управління державними фінансами

 

Основи управління державними фінансами закладені Конституцією України, Бюджетним кодексом України та іншими нормативно-правовими актами.

Конституція України визначає засади та принципи побудови бюджетної системи країни, демократичні процедури розробки, затвердження і виконання державного та місцевих бюджетів, оприлюднення звітів про доходи і видатки Державного бюджету України, функції та повноваження суб’єктів бюджетного процесу.

Динамічний соціальний та економічний розвиток країни, численні програми й об'єкти фінансування вимагають активізації ролі держави і роблять необхідним постійне зростання видатків державного бюджету. При цьому, державні видатки зростають швидше, ніж обсяги виробництва і національного доходу. З іншого боку, ріст державних видатків відображає значне розширення та ускладнення економічних і соціальних функцій сучасної держави.

В таких умовах особливої актуальності набирають питання ролі фінансових інститутів, які забезпечують макроекономічне регулювання: раціональне акумулювання, оптимальний розподіл та ефективне використання державних фінансів. Важливо, щоб ці процеси здійснювалися прозоро і на демократичних засадах, а державні органи користувалися довірою громадян.

Потреби громадян у суспільних благах повинні забезпе¬чуватися на рівні соціальної достатності, а не мінімальної потреби. Однак у бідних країнах та в країнах з перехідною економікою не завжди є можливість задовольнити такі потреби хоча б на мінімальному рівні, а поліпшення рівня життя одних індивідів досить часто відбувається за рахунок інших. Тому кожне суспільство на кожному етапі свого розвитку повинно визначатися із рівнем своїх потреб, які реально можуть бути задоволені державою з дотриманням принципів суспільної справедливості.

Нинішнє реформуванням фінансової сфери та бюджетної системи повинно завершитись створенням сучасної системи управління державними фінансами з погодженими вертикальними та горизонтальними зв’язками, з необхідним інформаційно-технічним забезпеченням, з чітко окресленими повноваженнями і функціями суб’єктів управління та механізмами їх взаємодії. У центрі цієї системи знаходитимуться всі основні суб’єкти бюджетного процесу: Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, Державна податкова адміністрація України, Митний комітет України, ГоловКРУ тощо, між якими до нинішнього дня неузгоджені і не відпрацьовані окремі елементи взаємодії, що стосуються процесу казначейського обслуговування бюджетів.

Запровадження казначейської системи касового виконання бюджетів дозволило значно підвищити прозорість бюджетного процесу та ефективність вико¬ристання бюджетних коштів, але можливості казначейської системи обслуговування бюджетів використовуються не повністю. Сьогодні на рахунках Державного казначейства формуються значні залишки бюджетних коштів. Основною причиною цього є неспівпадіння у часі процедур виділення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів та взяття останніми зобов'язань перед суб'єктами господарювання, які виконали для них роботи чи надали послуги. Самі асигнування поки-що перераховуються в межах кошторисних призначень без врахування наявності зареєстрованих та непогашених фінансових зобов'язань розпорядниками коштів нижчих рівнів. Іншими причинами цього є:

-              несвоєчасний розподіл бюджетних коштів розпорядниками через відсутність належно оформленої кошторисної документації, угод на поставку товарів тощо;

-              несвоєчасне подання головними розпорядниками до Державного казначейства розподілів виділених коштів, реєстрів змін до мережі, зведених кошторисів;

-              нагромадження значних сум коштів спеціального фонду на спеціальних реєстраційних рахунках для здійснення платежів у наступних періодах.

Органи Казначейства практично не можуть впливати на цей процес, а вилучення з обігу значних сум бюджетних коштів ускладнює чи зупиняє виділення асигнувань іншим розпорядникам чи за іншими напрямками. Не відповідає сучасним вимогам оперативного управління бюджетними ресурсами і нинішня процедура здійснення видатків, яка затримує оплати витрат розпорядників бюджетних коштів на два-три тижні.

Бюджетний кодекс України визначає Державне казначейство України як одного із учасників бюджетного процесу з широкими бюджетними повноваженнями. Казначейство не тільки забезпечує касове виконання бюджетів, але й оперативне управління бюджет-ними коштами. І сьогодні крім основних функцій, пов'язаних з касовим виконання бюджетів, органи Державного казначейства починають відігравати все більш активну управлінську роль у системі державних фінансів.

Участь ДКУ в управлінні фінансовими ресурсами держа¬ви ускладнюється у першу чергу через недосконалість чинного бюджетного законодавства та недостатні теоретичні напрацювання у цій сфері.

 З метою забезпечення рівномірного фінансування бюджетної сфери Державне казначейство складає місячні касові прогнози (плани) з наступним їх щоденним оновленням залежно від стану виконання дохідної частини бюджету та динаміки ресурсів на єдиному казначейському рахунку, щоденно проводить моніторинг коштів державного бюджету в розрізі територіальних головних управлінь, після чого готує розрахунок на здійснення видатків.

 Територіальні управління щоденно надають електрон¬ною поштою Управлінню фінансових ресурсів Державного казначейства України касовий план з прогнозними даними на 25 робочих днів та прогнозні і фактичні дані за робочий день, що минув. Цей прогноз уточнюється щоденно з врахуванням проведених видатків та прийнятих зобов'язань.

Наявність інформації про надходження доходів, здійснення видатків та зареєстровані зобов'язання, дає ДКУ можливість оперативно приймати рішення щодо розміщення тимчасово вільних залишків коштів або здійснення запозичень.

Постійний моніторинг і аналіз інформації про операції з бюджетними коштами дозволяє Державному казначейству достатньо точно прогнозувати надходження коштів до казни та здійснення видатків. У співпраці з Національним банком України ДКУ управляє бюджетними потоками держави і забезпечує їх цільове і раціональне використання.

Реальне управління бюджетними потоками держави стало можливим із консолідацією фінансових ресурсів на єдиному казначейському рахунку. Із запровадженням останнього органи Державного казначейства отримали повну інформацію про стан державних фінансів, яка і є основою макроекономічного регулювання.

Для забезпечення безперервного фінансування бюджетної сфери Державне казначейство встановлює ліміт залишку коштів ЄКР, який, з одного боку, забезпечує необхідну кількість грошей для потреб територіального управління, а з іншого боку дозволяє ефективно розпорядитися понадлімітним залишком бюджетних коштів центральному апарату ДКУ.

Для підтримання поточної ліквідності єдиного казначейського рахунку сьогодні вистачає залишку близько 2 млрд. грн.. Надлишок бюджетних коштів в умовах ринкової економіки та обмеженості фінансових ресурсів повинен оперативно і ефективно використовуватися. Основними чинниками оперативного і ефективного використання тимчасово вільних залишків коштів має стати запровадження відповідної управлінської підсистеми оперативного планування та прогнозування видатків бюджетів та удосконалення процедур підготовки розписів бюджетів взагалі. З часом Державне казначейство зможе вільно і з вигодою розміщувати надлишок бюджетних коштів на грошовому ринку країни.

Державне казначейство України у перспективі випускатиме власні цінні папери, - казначейські зобов'язання, що формуватиме власне джерело бюджетних надходжень, підвищить ліквідність ринку і забезпечить більш ефективне використання залишків ЄКР.

Розміщуючи тимчасово вільні залишки бюджетних коштів на фінансовому ринку, Державне казначейство отримає можливість надання гарантій розпорядникам бюджетних коштів за їх операціями з третіми особами. При цьому, погашенням зобов'язань за наданими гарантіями може відбуватися за рахунок асигнувань майбутніх періодів. Органи Державного казначейства матимуть можливість контролювати діяльності та фінансовий стан розпорядників бюджетних коштів, що служитиме додатковим забезпеченням повернення наданих під гарантію коштів.

Забезпечити ефективну діяльність Державного казначейства на фінансовому ринку можна лише шляхом внесення певних змін і поправок до Бюджетного кодексу і законодавчо-нормативних документів, що регламентують діяльність фінансового ринку і бюджетної сфери.

Нинішня нормативно-правова база Державного казначейства вимагає свого подальшого удосконалення. Це пов'язано з необхідністю забезпечення ефективного функціонування ДКУ, а також з високими темпами його розвитку, за якими не встигає відповідне нормативно-правове забезпечення. Лише у 2005 році прийнято нове Положення про Державне казначейство України, що дозволило визначитися з його організаційно-правовою структурою, завданнями, функціями та повноваженнями в сфері виконання бюджетів та регулювання бюджетного процесу і міжбюджетних відносин, управління державними фінансами.

Процес казначейського обслуговування бюджетів вимагає значної підготовчої роботи стосовно правового та організаційного забезпечення виконання бюджетів. У 2006 році ДКУ опрацювало 27 проектів Постанов Кабінету Міністрів України, стосовно виконання Закону України „Про Державний бюджет України на 2006 рік”, 37 Порядків використання коштів за окремими бюджетними програмами, погодило 65 проектів нормативно-правових актів.

Щорічно новий бюджетний період органи Державного казначейства України розпочинаються відкриттям 165 тисяч рахунків з обліку надходжень до державного бюджету та близько 5 мільйонів рахунків з обліку доходів для місцевих бюджетів, 122 тис. рахунків розпорядників коштів державного бюджету та більше 460 тис. рахунків розпорядників коштів місцевих бюджетів. Сьогодні на обслуговування в ДКУ знаходиться понад 12 тис. бюджетів та більше 660 тис. клієнтських рахунків. Органи ДКУ здійснюють за рік більше 150 мільйонів трансакцій.

Завданнями Державного казначейства України на найближчу перспективу є:

-              удосконалення механізмів мобілізації та використання державних фінансових ресурсів, ведення обліку та здійснення контролю за їх цільовим спрямуванням;

-              поліпшення організаційного і матеріального-технічного забезпечення;

-              забезпечення ефективного функціонування інформаційної і телекомунікаційної системи з використанням надійних систем захисту інформації;

-              забезпечення ефективного використання бюджетних коштів через покращення координації дій між усіма учасниками бюджетного процесу.

Розвиток Державного казначейства України як фінансового інституту повинен відбуватися в контексті загальної концепції розвитку державних фінансів в Україні. У 2004 році ДКУ стало учасником міжнародного проекту „Ефективне управління державним бюджетом”, метою якого є підвищення прозорості управління державними фінансами, а також модернізація системи обліку Державного казначейства України. Результатом співробітництва Державного казначейства зі Світовим банком стала концепція „Проекту системи казначейства - ІІ”, яким передбачається підтримка його діяльності в сфері управління державними фінансами. Серед завдань Проекту були запровадження єдиного плану рахунків виконання кошторисів бюджетних установ та виконання бюджетів, а також національних стандартів бухгалтерської звітності, що відповідають міжнародним стандартам.

Сьогодні „Проект системи казначейства – ІІ” значно розширений і отримав нову назву „Модернізація державних фінансів”. Проектом безпосередньо займається робоча група у складі представників Міністерства фінансів України, Державного казначейства України та Головної контрольно-ревізійної служби України, яка у 2007 році повинна завершити розробку його концепції. Зовнішніми користувачами системи управління державними фінансами будуть Державна податкова адміністрація України, Державна митна служба України, НБУ, розпорядники бюджетних коштів будь-якого рівня, будь-які організації або установи, діяльність яких повністю або частково пов’язана з державними коштами. Основна мета – створення інтегрованої системи обліку, звітності та управління державними фінансами.