1. ПОНЯТТЯ МІСЦЕВОГО УПРАВЛІННЯ І САМОВРЯДУВАННЯ

ПОНЯТТЯ МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ

Коли йдеться про територіальну організацію публічної влади вико­ристовуються терміни влада на місцях, або місцева влада. Місцева влада (влада на місцях) — це влада, яку здійснюють державні ор­гани та органи місцевого самоврядування, що діють в адміністра­тивно-територіальних одиницях держави.

Адміністративно-територіальна одиниця — це частина території дер­жави, на якій створюються і діють органи державної влади та (або) органи місцевого самоврядування. Адміністративно-територіальною одиницею мо­же бути окремий населений пункт (село, селище, місто), частина населеного пункту (район у місті), багато населених пунктів із прилеглою до них місцеві­стю (район, область, губернія, департамент, провінція тощо). Невеликі посе­лення сільської місцевості (невеликі села, хутори, групи будинків) зазвичай не є окремими адміністративно-територіальними одиницями.

Сукупність адміністративно-територіальних одиниць держави стано­вить її адміністративно-територіальний устрій (поділ). У федеративних державах суб'єкти федерації мають власний адміністративно-територіаль­ний устрій. Адміністративно-територіальний устрій держави чи суб'єкта федерації визначається з урахуванням їх природно-історичних, етнонаці- ональних, соціально-економічних, географічних та інших особливостей. Він може бути дволанковим: населені пункти (громади, общини, комуни, муніципії) — області (губернії, провінції, воєводства) або триланковим: населені пункти — райони (округи, повіти) — області.

Первинною, нижчою ланкою адміністративно-територіального уст­рою є окремий населений пункт — село, селище або місто, якими можуть бути як село з кількома тисячами жителів, так і місто з багатомільйонним населенням. Такі одиниці найчастіше називаються громадами, общинами або комунами. Для зручності управління великі міста поділяються на ад­міністративні (тобто такі, де створюються окремі органи влади) одиниці — округи, райони тощо. Середньою ланкою адміністративно-територіаль­ного устрою є група населених пунктів, які з прилеглою до них місцевіс­тю об'єднані навколо адміністративного центру. Така ланка може назива­тися округом, районом, повітом тощо. Декілька адміністративно- територіальних одиниць середнього рівня утворюють адміністративно- територіальну одиницю вищого рівня, яка може називатися областю, гу­бернією, провінцією, префектурою тощо.

Дволанковий адміністративно-територіальний устрій запроваджено переважно в територіально невеликих державах. Більшість держав мають триланковий адміністративно-територіальний устрій.

СУБ'ЄКТИ МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ

В усіх адміністративно-територіальних одиницях створюються і діють органи державної влади та (або) органи місцевого самовряду­вання. Вони розрізняються за способами їх формування, функціями та повноваженнями.

Органи державної влади, що діють в адміністративно-територіаль­них одиницях, є органами виконавчої влади. Вони формуються вищими органами виконавчої влади, тобто урядом або главою держави, і є ієрар­хічною системою: органи нижчої ланки підпорядковуються органам вищого рівня — аж до глави уряду чи глави держави. Головною функці­єю місцевих органів державної виконавчої влади є місцеве управління.

Місцеве управління — це діяльність органів державної виконавчої влади з вирішення питань загальнодержавного і місцевого значен­ня в межах адміністративно-територіальної одиниці.

Паралельно з місцевим управлінням в адміністративно-територіаль­них одиницях здійснюється місцеве самоврядування. Місцеве самовря­дування — це самостійна діяльність населення адміністративно- територіальної одиниці з вирішення питань місцевого значення.

Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада — спільнота жителів окремої адміністративно-територіальної одиниці держави. В одних країнах територіальними громадами і, відповідно, суб'єктами місцевого самовряду­вання, вважаються жителі тільки населених пунктів (сіл, селищ, міст, групи невеликих поселень) — комуни, общини тощо, в інших — населення адміні­стративно-територіальних одиниць різного рівня, у тому числі районів і об­ластей. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами у формах безпосередньої (місцевий референдум, загальні збори громадян, сільські сходи тощо) і представницької (через виборні органи) демократії.

Місцеве самоврядування, суб'єктами якого є територіальні грома­ди та формовані ними органи, не є складовою держави як політичного інституту і поряд із політичними партіями виступає одним із найваж­ливіших політичних інститутів громадянського суспільства. Відмін­ність між цими інститутами полягає передусім у тому, що партії є за­собом взаємодії громадянського суспільства з державою, а самовряду­вання — засобом вирішення внутрішньосуспільних питань.

КОНЦЕПЦІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Органи місцевого самоврядування не є органами державної влади. Існують різні концепції природи здійснюваної територіальними гро­мадами та їхніми представницькими органами влади, тобто місцевого самоврядування.

Основними з таких концепцій є державницька, громадівська й му­ніципального дуалізму.

В основі державницької концепції місцевого самоврядування лежить ідея децентралізації державної влади і передання частини її функцій і повноважень адміністративно-територіальним одиницям, суб'єктами влади в яких є відповідні територіальні спільноти — громади, общини, комуни тощо та формовані ними органи. Відпо­відно до цієї ідеї місцеве самоврядування розглядається як форма державної влади, у якій державні функції з керівництва та управ­ління суспільством в адміністративно-територіальних одиницях держави здійснюються недержавними за своєю суттю суб'єктами — місцевим населенням і сформованими ним органами. Самовряд­ність такого керівництва й управління вбачається у його здійсненні недержавними суб'єктами та певній, визначеній законом, правовій, організаційній і фінансовій автономії щодо центральних та місце­вих органів державної влади.

Згідно з державницькою концепцією місцевого самоврядування його суб'єктами є жителі не тільки окремих населених пунктів, а й інших адміністративно-територіальних одиниць, воно здійснюється також на рівні адміністративно-територіальних одиниць середньої і вищої ланки — районів, областей, провінцій тощо.

Громадівська концепція місцевого самоврядування трактує його як особливий і самостійний вид публічної влади, джерелом і первин­ним суб'єктом якої є територіальна громада як сукупність жителів окремого населеного пункту — села, селища, міста. Право на самовря­дування визнається природним і невід'ємним правом громади, держа­ва лише визнає і гарантує його. Влада територіальної громади не є державною, на відміну від державної її іноді називають муніципаль­ною (від лат. municipium — муніципія, самоврядна громада).

Згідно із громадівською концепцією місцеве самоврядування як самоврядування територіальних громад здійснюється лише на рівні населених пунктів. На інших рівнях адміністративно-територіального устрою — у районах, областях, провінціях тощо місцеве самовряду­вання можливе лише у формі добровільних об'єднань територіальних громад населених пунктів. Суб'єкти місцевого самоврядування — те­риторіальні громади та утворювані ними органи — мають вирішувати питання лише місцевого значення, що випливають із колективних по­треб відповідної громади, а функції держави щодо вирішення питань загальнодержавного і місцевого значення мають покладатися на міс­цеві органи державної виконавчої влади.

Існують аргументи на користь і проти кожної із цих концепцій міс­цевого самоврядування. Як перевагу державницької концепції можна назвати те, що вона обґрунтовує необхідність, з одного боку, децент­ралізації державної влади, а з іншого — збереження впливу держави на різних рівнях її адміністративно-територіального устрою. Потен­ційним недоліком цієї концепції є те, що сприйняття місцевого само­врядування як форми державної влади може призводити до абсолюти­зації державних засад місцевої влади на шкоду самоврядним, як це відбувається, зокрема, у соціалістичних країнах.

Громадівська концепція місцевого самоврядування, навпаки, абсо­лютизує самоврядні засади місцевої влади, що може призводити до послаблення державного впливу в адміністративно-територіальних одиницях. Вона суперечить основоположній в теорії і практиці демок­ратії ідеї народного суверенітету, згідно з якою єдиним джерелом і верховним носієм влади в державі є народ (у цілому, а не частинами) і проголошує такими джерелами жителів окремих населених пунктів, водночас відмовляючи у праві на самоврядування жителям інших ад­міністративно-територіальних одиниць. Абсолютизація самоврядних засад може породжувати місцевий егоїзм і призводити до послаблення територіальної єдності й цілісності держави.

Проміжною між державницькою і громадівською концепціями мі­сцевого самоврядування є концепція муніципального дуалізму, згід­но з якою місцеве самоврядування є поєднанням в особі органів місце­вого самоврядування функцій із вирішення питань місцевого значення з функціями державного керівництва на місцях. За цією концепцією органи місцевого самоврядування незалежні від держави лише в суто місцевих справах, а в політичному відношенні вони є органами держа­ви, що виконують її функції і повноваження на місцях. Відповідно до цього питання, які покликані вирішувати органи місцевого самовряду­вання, мають поділятися на власні, тобто ті, що випливають із потреб територіальної громади, і делеговані, що мають загальнодержавне зна­чення. Якщо при вирішенні суто місцевих питань органи місцевого самоврядування мають діяти самостійно і незалежно від державних органів, додержуючись лише закону, то функції і повноваження дер­жави вони повинні здійснювати під адміністративним наглядом відпо­відних державних органів.

Та чи та концепція місцевого самоврядування є визначальною щодо його організації в різних країнах. Державницька концепція місцевого самоврядування найпоширеніша у країнах континенталь­ної Європи, громадівська більшою мірою притаманна Великій Бри­танії і США. На практиці організація місцевого самоврядування в усіх цих країнах найбільше відповідає концепції муніципального дуалізму.