2. СИСТЕМА ТА ФУНКЦІЇ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

магниевый скраб beletage

СИСТЕМА ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Форми місцевого самоврядування багатоманітні й у різних країнах мають свої особливості. Основними формами безпосереднього здійс­нення місцевого самоврядування є місцевий референдум і загальні збори громадян за місцем проживання. Опосередковано місцеве само­врядування здійснюється через виборні органи, якими є представниць­кі установи та їхні виконавчі органи. Представницький орган місце­вого самоврядування на низовому рівні адміністративно-територіаль­ного устрою найчастіше називаються муніципальною радою. Члени такого органу (муніципальні радники) обираються на строк від двох до шести років. Кількісний склад представницького органу визначається залежно від чисельності населення адміністративно-територіальної одиниці й зазвичай є невеликим. Найчисленнішими за складом є муні­ципальні ради столиць та інших найбільших міст.

Як і в парламентах, у представницьких органах місцевого самовря­дування утворюються постійні й тимчасові комісії (комітети). Постійні комісії формуються за галузевою ознакою — займаються питаннями економіки, транспорту, будівництва, освіти, охорони здоров'я, культу­ри тощо. Члени представницьких органів місцевого самоврядування свої повноваження здійснюють зазвичай на громадських засадах, оплачується лише робота постійних працівників — голови ради, сек­ретаря та ін.

Основною формою роботи представницьких органів місцевого са­моврядування є засідання, що проводяться в сесійному порядку. Му­ніципальні ради скликаються на чергові сесії, як правило, щокварталь­но, а представницькі органи більш високого рівня — два рази на рік. Засідання рад мають відкритий характер, але рада може прийняти рі­шення про проведення закритого засідання.

Виконавчий орган місцевого самоврядування формується пред­ставницьким органом або обирається населенням. Він може бути од­ноособовим — складатися з його глави, якому підпорядкована адміні­страція, або колегіальним. На муніципальному рівні одноособовий виконавчий орган найчастіше представлений мером. Інші назви такої посадової особи: голова, бургомістр, алькальд тощо. Мер, який обира­ється безпосередньо населенням (сильний мер), зазвичай наділяється досить широкими повноваженнями, у тому числі щодо муніципальної ради. Він одноособово призначає і звільняє провідних муніципальних службовців, відає розробленням і виконанням місцевого бюджету, нерідко наділяється правом накладати вето на прийняті муніципаль­ною радою акти. Мер, який обирається муніципальною радою (слаб­кий мер), зазвичай не має широких владних повноважень. Він головує в раді, виконує представницькі й контрольні функції. Управління му­ніципальними справами рада здійснює через систему галузевих комі­сій (комітетів).

Колегіальний виконавчий орган місцевого самоврядування форму­ється представницьким органом. Він може називатися виконавчим комітетом, виконавчою радою, джунтою, магістратом тощо. Глава ви­конавчого органу (мер) може водночас бути головою представницько­го органу (муніципальної ради). Іноді представницьку установу та її виконавчий орган очолюють різні посадові особи.

У невеликих громадах (общинах, комунах) представницький орган може не утворюватися, органами самоврядування є загальні збори (сходи) жителів та обраний ними староста.

У багатьох країнах органи місцевого самоврядування адміністра­тивно-територіальних одиниць називаються муніципалітетами. В од­них країнах — Великій Британії, США та інших — муніципалітетами називаються органи тільки міського самоврядування, в інших країнах — органи самоврядування адміністративно-територіальних одиниць різного рівня. Муніципалітетами називаються також відповідні адміні­стративно-територіальні одиниці.

У деяких країнах органи місцевого самоврядування створюються лише на рівні нижчої і середньої ланок адміністративно-територіаль­ного устрою, а на рівні вищої ланки діє тільки орган державної вико­навчої влади.

Формування та діяльність органів місцевого самоврядування від­буваються під безпосереднім впливом політичних партій. Представни­цькі органи місцевого самоврядування обираються населенням (ви­борцями) відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Вибори відбуваються за мажоритарною або пропорційною виборчими систе­мами. Як і в разі формування парламенту, пропорційна виборча систе­ма більшою мірою сприяє структурованості представницького органу, його відповідальності перед виборцями. За відсутності впливових осе­редків політичних партій на місцях вибори до органу місцевого само­врядування за мажоритарною системою можуть призводити до пере­важання в його складі представників бізнесу, які використовують для перемоги на виборах свої фінансові можливості, а в разі обрання ло- біюють в органі власні інтереси.

За будь-якої виборчої системи політичні партії відіграють важливу роль у формуванні й діяльності представницьких органів місцевого само­врядування. Вони висувають кандидатів у депутати, ведуть передвиборну агітацію, контролюють виборчий процес, утворюють партійні фракції в муніципальних радах, які беруть участь у формуванні постійних і тимча­сових комісій рад, забезпечують реалізацію передвиборних партійних програм. Глава виконавчого органу місцевого самоврядування зазвичай також балотується на посаду як представник якоїсь партії, користується її підтримкою на виборах та у своїй діяльності.

Як і парламентарії, депутати представницьких органів місцевого самоврядування в демократичних державах зазвичай наділяються ві­льним мандатом. Вони не несуть юридичної відповідальності перед виборцями за свою діяльність — не пов'язані їхніми наказами і не мо­жуть бути достроково відкликані ними. Вільний мандат підвищує роль політичних партій у підпорядкуванні діяльності депутатів загальним інтересам через перебування їх у складі партійних фракцій і поширен­ня на них вимог партійної дисципліни.

Конституції і закони багатьох держав, зокрема Італії, Франції, Японії, а також тих, що утворилися на території колишнього Радянсь­кого Союзу, передбачають можливість дострокового припинення пов­новажень представницького органу місцевого самоврядування, глави його виконавчого органу главою держави або глави виконавчого орга­ну — за рішенням представницького органу. Підставами для достро­кового припинення повноважень можуть бути порушення конституції і законів держави, нездатність представницького органу приймати рі­шення, загроза національній безпеці тощо.

МОДЕЛІ ОРГАНІЗАЦІЇ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ НА МІСЦЯХ

Здійснення функцій державного управління і місцевого самоврядування в адміністративно-територіальних одиницях різних країн відбувається по- різному, залежно від чого розрізняють основні моделі організації публічної влади на місцях: англосаксонську (англо-американську), романо-германсь- ку (континентально-європейську) і радянську. За наявності загальних моде­лей організація публічної влади на місцях, у тому числі місцевого самовря­дування, у кожній країні має свої особливості, причому в одній країні мо­жуть використовуватися кілька різновидів однієї і тієї само моделі.

Англосаксонська (англо-американська) модель організації пуб­лічної влади на місцях склалася у Великій Британії, США, Канаді, Ав­стралії, Новій Зеландії та деяких інших країнах. Вона характеризуєть­ся наявністю місцевого самоврядування на всіх рівнях нижче загаль­нодержавного, суб'єкта федерації, державно-автономного утворення і відсутністю на цих рівнях органів державної виконавчої влади. Для вирішення місцевих питань в адміністративно-територіальних одини­цях обирається представницький орган — муніципальна рада. Глава виконавчого органу місцевого самоврядування обирається або муні­ципальною радою зі свого складу, або безпосередньо населенням.

Романо-германська (континентально-європейська) модель ор­ганізації публічної влади на місцях склалася у країнах континенталь­ної Європи. Для неї характерним є поєднання місцевого самовряду­вання з місцевим управлінням, здійснюваним органами державної ви­конавчої влади. В адміністративно-територіальних одиницях держави водночас діють представницький орган місцевого самоврядування, обраний ним виконавчий орган — одноособовий (мер, голова, бурго­містр, алькальд) чи колегіальний (виконавчий комітет, джунта, магіст­рат тощо), який керує підпорядкованою представницькому органу ад­міністрацією, і місцевий орган державної виконавчої влади (префекту­ра, комісаріат, адміністрація тощо), очолюваний призначеною або уповноваженою центром (урядом чи главою держави) посадовою осо­бою (губернатором, префектом, комісаром, бургомістром та ін.), яка здійснює адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування. У низових адміністративно-територіальних одиницях

— громадах, общинах, комунах, тобто у селах, селищах, об'єднаннях кількох сіл, містах, є тільки виборні органи місцевого самоврядування

— муніципальна рада та її виконавчий орган (мер), а органу державної виконавчої влади немає, за винятком великих міст, де такий орган за­звичай утворюється.

Суть адміністративного нагляду полягає в перевірці актів виборних органів місцевого самоврядування на предмет їх законності, тобто від­повідності чинним законам держави. Історично адміністративному нагляду передувала адміністративна опіка, що передбачала візування представником центральної влади на місцевому рівні акта представни­цького органу місцевого самоврядування, без якого він не набирав чинності. На відміну від адміністративної опіки адміністративний на­гляд не торкається доцільності актів органів місцевого самоврядуван­ня, не передбачає їх візування представником уряду, а обмежується тільки перевіркою їх законності.

Представникові центральної влади надається право зупиняти дію актів органів місцевого самоврядування, виданих із порушенням зако­ну. Нова тенденція у взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування полягає в тому, що представник виконавчої влади може оскаржити акт органу самоврядування тільки в судовому порядку. А органи місцевого самоврядування можуть у су­довому порядку захищати свою автономію як від місцевих представ­ників, так і від центральних органів виконавчої влади.

Різновидом романо-германської моделі організації публічної влади на місцях є іберійська система (Іберія — стародавня назва Іспанії), яка діє у Бразилії та багатьох іспаномовних країнах Латинської Аме­рики, хоча в самій Іспанії вона тепер не застосовується. Іберійська си­стема полягає в тому, що населення обирає раду і головну посадову особу адміністративно-територіальної одиниці (алькальда, префекта, мера тощо), яка водночас є головою ради, її виконавчим органом і за­тверджується урядом (президентом, міністром внутрішніх справ) як його представник в адміністративно-територіальній одиниці. У деяких країнах така посадова особа обирається не населенням, а радою. Аль­кальд (мер, префект) наділяється правом контролю за діяльністю ради і зосереджує у своїх руках основні важелі місцевого керівництва.

Радянська модель організації публічної влади на місяцях склалася в соціалістичних країнах. Вона характеризується тим, що формовані в адміністративно-територіальних одиницях ради є державними органа­ми і виконують водночас функції держави і місцевого самоврядування. Ради є представницькими органами державної влади в адміністратив­но-територіальних одиницях — селах, селищах, містах, районах, обла­стях. Члени рад обираються безпосередньо населенням або радами нижчого рівня. Ради обирають свої виконавчі колегіальні органи — виконавчі комітети, які здійснюють на місцях управління водночас загальнодержавними і місцевими справами. Члени виконавчого комі­тету є керівниками відділів і управлінь і за допомогою підлеглих їм державних службовців управляють окремими сферами місцевого жит­тя — освітою, охороною здоров'я, торгівлею, будівництвом, місцевою промисловістю тощо.

Така система органів створюється в усіх адміністративно-терито­ріальних одиницях. Лише у невеликих населених пунктах рада може обрати не виконавчий комітет, а голову і секретаря ради, які відають виконавчою діяльністю. Іноді поряд із виконавчим комітетом рада обирає постійний комітет, який у період між сесіями ради виконує її повноваження. Представники уряду для контролю за діяльністю рад не призначаються, але ради і виконавчі комітети нижчого рівня підпо­рядковуються, відповідно, радам і виконавчим комітетам вищого рів­ня. Недержавних самоврядних органів, які користувалися б певною автономією у вирішенні місцевих справ, немає.

Кожну з основних моделей організації публічної влади на місцях, у тому числі радянську, не можна оцінювати однозначно позитивно чи негативно. Під кутом зору децентралізації державної влади, передання вирішення різних питань від центральних державних органів до відан­ня органів місцевого самоврядування, а отже, демократизації, найоп- тимальнішою є англосаксонська модель. Однак за невиваженого спів­відношення повноважень центру і місць, зміщення владних повнова­жень на користь місцевого самоврядування децентралізація може при­зводити до ослаблення державної влади, породжувати загрозу єдності економічного і правового простору країни, сприяти місцевому егоїзму і сепаратизму. Безоглядно децентралізуючи державне управління і розширюючи місцеве самоврядування, замість унітарної, тобто єдиної, держави можна отримати сотні й тисячі місцевих «князівств» на чолі з «правителями», на яких немає жодної управи.

Недемократичний характер радянської моделі організації публічної влади на місцях полягає не стільки у виконанні місцевими органами влади водночас функцій держави і місцевого самоврядування і підпо­рядкуванні їх один одному, скільки в тому, що реальна влада в таких органах належить керівникам комітетів недемократичної правлячої комуністичної партії.

Демократичний за своєю сутністю інститут місцевого самовряду­вання за наявності демократичних форм організації публічної влади на місцях реально є відображенням політичного режиму, що існує у краї­ні, і може бути далеким від демократії. Влада на місцях нерідко буває менш демократичною, ніж у центрі. Вона не завжди здійснюється за принципом розмежування законодавчої (нормовстановлювальної) і виконавчої діяльності, є менш контрольованою, ніж у центрі, до якої привернута увага всього суспільства і міжнародної громадськості. Іно­ді навіть у демократичних державах реальна влада на місцях зосере­джується в руках далеко не кращих людей, які використовують її у власних інтересах. Найбільше зловживань владою відбувається саме на місцях.

Проблема демократизму місцевого самоврядування постає вже у зв'язку з тим, що депутати його представницьких органів здійснюють свої повноваження, як правило, на громадських засадах, отже, безо­платно витрачають частину власних часу й енергії на громадські по­треби. Багато членів представницьких органів місцевого самовряду­вання сенс такого членства вбачають у його почесності. Звання муні­ципального радника вже саме по собі є свідченням авторитету грома­дянина і викликає повагу до нього. Моральне задоволення приносить і усвідомлення власної причетності до вирішення питань місцевого і, певною мірою, загальнодержавного значення. Проте моральні перева­ги не є гарантією від намагань використати членство у представниць­кому органі у власних чи вузькогрупових інтересах, лобіювати вирі­шення тих чи тих питань.

Засторогами від зловживань владою є підпорядкування депутатів партійній дисципліні, гласність прийняття ними рішень, систематичне звітування перед виборцями, контроль за їхньою діяльністю з боку громадськості, засобів масової інформації та ін. З метою запобігання зловживанням владою в деяких країнах на місцевому рівні запрова­джено імперативний мандат, який передбачає можливість відкликання депутата виборцями або політичною партією, за списком якої його було обрано.

ФУНКЦІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Органи місцевого управління здійснюють на місцях функції держав­ної виконавчої влади. Функціональною особливістю місцевого само­врядування є здійснення ним водночас законодавчих (представницькі органи) і виконавчих (виконавчі органи) функцій за переважання останніх.

Найзагальнішою функцією місцевого самоврядування, що випли­ває із самої його суті, є управління місцевими справами. Воно по­ширюється на економічну, соціальну й культурну сфери і здійснюєть­ся через апарат органів місцевого самоврядування та безпосередньо чи опосередковано підпорядкованих йому керівників підприємств і уста­нов, що перебувають у комунальній власності.

У межах функції управління місцевими справами як особливу мо­жна виокремити контрольно-регулятивну функцію, яка полягає в наданні різних дозволів і здійсненні контролю за відповідними видами діяльності й поведінки. Контрольна і регулятивна функції органів міс­цевого самоврядування полягають у реєстрації підприємств, виданні ліцензій на певні види підприємницької діяльності, встановленні пра­вил торгівлі, забудови населених пунктів, благоустрою, поведінки у громадських місцях тощо.

Однією з основних є фінансова функція місцевого самоврядуван­ня, головний зміст якої полягає у встановленні місцевих податків і зборів, розробленні, затвердженні й виконанні місцевого бюджету.

На виконання своїх функцій і повноважень органи місцевого само­врядування видають правові акти, що є загальнообов'язковими на від­повідній території. Нормативно-правові акти органів місцевого само­врядування видаються на основі чинного законодавства і не можуть йому суперечити. У разі суперечності актів органів місцевого само­врядування чинному законодавству вони скасовуються за рішенням суду. За романо-германської моделі організації публічної влади на місцях дія акта органу місцевого самоврядування може бути зупинена представником центрального уряду до ухвалення відповідного рішен­ня суду. Представницькі органи місцевого самоврядування мають пра­во приймати статути відповідної територіальної громади. Такі статути та інші акти можуть прийматися на місцевому референдумі, що при­значається представницьким органом. Видання нормативно-правових актів становить зміст окремої функції самоврядування — функції но- рмовстановлення.

У межах зазначених функцій конституції і закони наділяють тери­торіальні громади та сформовані ними органи широкими повноважен­нями. Так, одним із основних повноважень зі здійснення функції управління місцевими справами є затвердження представницькими органами місцевого самоврядування програм соціально-економічного і культурного розвитку відповідної території та контроль над їх вико­нанням. Основний зміст функції управління місцевими справами ста­новлять повноваження з управління майном, що є в комунальній (му­ніципальній) власності. Докладно повноваження органів місцевого самоврядування вивчаються наукою конституційного права.

З метою звільнення органів державної влади від вирішення питань суто місцевого значення, уникнення розбіжностей в управлінні об'єктами однієї і тієї само сфери, але різних форм власності (держав­ної і комунальної), органи державної влади можуть передавати орга­нам місцевого самоврядування повноваження з управління об'єктами права державної власності. Передаватися можуть також інші повнова­ження органів державної влади. У разі покладання на органи місцевого самоврядування функцій державного управління їм передаються необ­хідні матеріальні й фінансові ресурси, у частині виконання цих функ­цій вони підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Пред­ставницькі органи місцевого самоврядування, зі свого боку, також можуть делегувати місцевим органам виконавчої влади певні повно­важення.

За будь-якої моделі організації публічної влади на місцях місцеве самоврядування здійснюється під контролем уряду. Уряд та окремі міністерства видають нормативно-правові акти з питань організації та компетенції органів місцевого самоврядування. Певні акти і заходи органів місцевого самоврядування можуть видаватися чи здійснюва­тися лише з попереднього дозволу, за згодою чи із затвердженням центральних урядових відомств або їхніх представників на місцях. Формами контролю є також доповіді чи звіти органів місцевого само­врядування центральним відомствам, надання їм статистичної інфор­мації, ревізії галузей самоврядування, що проводяться спеціальними інспекторами міністерств та інших урядових відомств. Залежність ор­ганів місцевого самоврядування від уряду забезпечується і системою урядових дотацій, відрахувань із державного бюджету.

На практиці (на відміну від наведеної вище загальної схеми органі­зації і функціонування місцевої влади) системи організації публічної влади на місцях є багатоманітнішими та складнішими і в кожній країні мають свої особливості. Як узагальнення за аналогією з формами дер­жавного правління можна виокремити дві основні форми організації публічної влади на місцях: парламентарну і президентську. За парла­ментарної форми виконавчий орган місцевого самоврядування обира­ється місцевим представницьким органом зі свого складу, причому нерідко глава виконавчого органу є водночас головою представниць­кого органу. За президентської форми глава виконавчого органу оби­рається безпосередньо населенням. Ці форми організації публічної влади на місцях, що визначаються способом формування виконавчого органу місцевого самоврядування, зазвичай збігаються з формою дер­жавного правління відповідної країни.

Що стосується демократизму місцевої влади, то він визначається не стільки демократичними формами організації і способами форму­вання її органів, скільки наявним у країні типом політичного режиму. Децентралізація державної влади, передання її функцій на місця і та­ким чином демократизація, сама по собі не є гарантією ні демократиз­му, ні ефективності місцевої влади. Демократизм місцевої влади ви­значається не тільки її формами, а й іншими чинниками, у тому числі виборчою і партійною системами, не в останню чергу — рівнем полі­тичної культури суспільства, історичними традиціями відносин між владою і громадянами.